国有企业始自子公司的产权多元化改革与大集团战略而形成的母子公司体系，是多级法人治理结构产生的载体。集团公司的多级法人治理结构，不仅弱化了集团总部对各级子公司的控制能力，而且降低了母子公司体系内的资源配置效率，还诱发了巨大的财务风险。这种集团公司的多级法人治理结构，偏离了现代公司治理的目标。
一、多级法人治理结构的提出及含义
多级法人治理结构是与“中国式集团公司体系”的组织形式相关联的。所谓多级法人治理结构，是指在一个集团内的下属各级子公司，既要按照现有工商注册登记要求成为由两个或两个以上股东组成的独立法人，又要按公司法要求建立股东会、董事会和管理团队的法人治理结构，从而形成不同级次子公司的“多级”法人治理结构，例如，一级子公司的法人治理结构、二级子公司的法人治理结构，子公司有多少级次就有多少级的法人治理结构。应该说，多级法人治理结构是在已有的法律框架下，集团按照产权多元化的条款要求构建母子公司体系而形成的。多级法人治理结构的含义，可概括为两个方面。
1.集团公司或母公司是产权一元化的独立法人，或国有独资或家族（个人）控制，没有在母公司层面建立法人治理结构
在由计划经济向市场经济转变中，起初的集团公司是由国有企业形成的。国有企业成为集团公司后，大多数都在集团层面保留和保护国有独资的组织形式，少数采取了国有绝对控股的形式。虽然国家政策一再强调和推动国有企业产权制度改革，但仅仅是在各级子公司层面实现产权多元化，母公司层面在很长时间内仍然是国有独资或国有绝对控股。与此同时，民营企业在发展中组建的集团公司，在母公司层面也与国有集团公司极其相似，有的采取了家族成员全部控制的形式，有的采取了个人全部控制的形式。当然，后发展起来的民营集团在工商注册登记时要采取股份制的形式。但是，两个以上的股东代表的都是一个家族或一个人。可以说，无论是国有集团公司，还是民营集团公司，其实质相同，都是产权一元化。
2.集团的各级子公司往往是产权多元化的独立法人，而且都在子公司层面分别建立了法人治理结构
母子公司体系内的子公司有若干个，而且分为不同的级次，有的是一级子公司，有的是二级子公司，甚至还有二十级子公司。一般是，集团规模越大，子公司的数量越多，公司的级次也越多。可以说，在盲目扩张规模中，子公司级次无限衍生，产权链条在子公司层面上越拉越长。无论有多少个子公司，子公司级次有多少，子公司一般是由两个以上的股东组成，是产权多元化的组织形式。由于子公司是产权多元化的股份制公司，因此，每一个子公司都要设立股东会、董事会、管理团队，建立法人治理结构。
从上面的概括可以看出，多级法人治理结构的“多级”表现为不同子公司级次的“多级”。可以说，子公司有多少个级次，就有多少级的法人治理结构。集团公司的多级法人治理结构虽然有多个级次，但是，惟独母公司这个最高级次没有建立法人治理结构。
二、母子公司体系内多层次的管理控制
把若干企业组建成集团或通过购并形成大公司，是为了把货币资本、人力资本、品牌、技术、专利、销售网络、采购配送、管理等各种有形或无形的资源在一个母子体系内实行集中有效配置，从而提高资源配置效率，强化公司竞争力。但是，集团的多级法人治理结构却大大降低了资源配置效率。
1.每一级次的子公司都是一个独立的管理控制层
子公司的级次有若干，每一级子公司都是独立法人，无论子公司级次是高是低，每级子公司都有一个独立的管理控制层，都可以对直接隶属本公司的下一级次的子公司发号施令、行使权力，而且无论是从形式上，还是从法律上，都是合理合法的。集团规模越大，子公司级次越多，管理控制层越多，在一个有二十多个级次的母子公司体系内，管理控制层也就有二十多层。在因管理级次增加而无限加大管理成本的同时，集团总部为防止各管理控制层滥用权力而无限加大监督成本。
2.每个子公司都是既控制资源又使用资源
各个子公司是独立法人，从法律上保护其股东会、董事会、管理团队的权力；股东会、董事会可控制子公司所占用的各种资源，管理团队可使用子公司所占用的各种资源。但是，由于子公司的法人治理结构是形式上的，股东会、董事会、管理团队通过其组成人员的重叠任职，使三个权力中心合而为一。因此，每个子公司的管理团队不仅可以控制其任职的子公司全部资源，而且可以使用其任职的子公司全部资源。子公司资源控制权与使用权的合一，导致了各个子公司的内部人控制，不仅降低了母子体系内的资源配置效率，而且弱化了集团总部的资源控制能力。
3.每个子公司都独立经营与管理
各个子公司都是独立法人，并建立法人治理结构。因此，每个子公司都是独立经营、独立管理。虽然集团可以形式上集中决策，但是这种集中决策对控制独立经营权、独立管理权的子公司而言，是没有硬约束的。在大多数情况下，各子公司可以书面或口头接受总部集中决策而发出的指令。但是，在具体经营管理中仍然是各自为政。往往集团规模越大，母子公司体系内部的重复投资越大，各子公司之间相互抢夺市场的现象越严重。
三、母子公司法定代表人重叠的子公司经营免责
集团下属的子公司，在法律上被确定为独立法人，还要建立法人治理结构，不仅仅形成多级法人治理结构，而且还要任命（或选举）多个法定代表人。由于文化传统的影响以及强化对子公司控制的心理，导致了集团的法定代表人往往同时担任各子公司法定代表人的这种现象的蔓延。集团董事长作为法定代表人，同时兼任若干子公司的董事长，往往是有多少个子公司，集团法定代表人就兼任多少个董事长。法定代表人的重叠虽然从法律上来看是允许的，却产生了极大的负面效应。
1.母子公司法定代表人重叠把子公司小股东置于不平等位置
在集团是国有独资的产权一元化的条件下，其法定代表人无论是意识上还是行为上，代表任命者利益，因为其是由政府或集团的上级主管部门任命的，被任命的集团法定代表人代表的是任命者的利益。集团为了扩大规模，以现金（资金）或其他形式出资设立子公司，产权多元化的子公司，其他股东往往是小股东，作为集团法定代表人兼任了公司董事长，虽然法人治理结构的形式要求子公司法定代表人要代表全体股东的利益，但是，实质上其仍然是代表和维护其任命者的利益。在母子公司法定代表人重叠的条件下，子公司的法人治理结构几乎是无法发挥作用的。如果发挥作用，只能是子公司的内部人利益及内部人控制被强化。
2.母子公司法定代表人重叠保证了子公司内部人利益及内部人控制的合法化
各级子公司及各个子公司都是某一级次的法人，其法人治理结构的形式导致了子公司管理团队不仅拥有资源使用权，而且拥有资源控制权。资源使用权与控制权的合一，为子公司的管理团队谋取内部人利益尤其是个人利益提供了便利条件。这种利益的谋取往往是通过董事会甚至是股东会的决议而实施的，虽然作为集团法定代表人的子公司董事长也出席董事会或股东会，但是由于其身兼若干个董事长，而且还有其他大量管理事务缠身，往往很难在最短时间内对会议通过的决议做出最准确的判断。子公司董事会甚至股东会为子公司管理团队谋取内部人利益扫清了障碍；同时，集团法定代表人兼任子公司法定代表人，作为子公司法定代表人，在法律上成为了子公司内部人利益的责任者。既然由法定代表人承担责任，其子公司管理团队谋取内部人利益甚至是个人利益，也就是免除责任的。即使一定要追究当事人责任，作为其子公司董事长的集团法定代表人也难辞其咎。