6.1 国有企业不良资产处置机构业务流程与内控机制设计
国有企业不良资产处置过程中涉及的环节较多，处置模式和业务流程是开展该项工作的基础，它涉及资产的接管、整理分类、归档、资产归类打包、价值评估、拍卖、交割、处置款项的回收等环节。目前，国有企业不良资产处置的模式和流程，大多延续了金融资产经营公司的模式和流程，由于两者之间有着很大区别，在实际操作过程中遇到了许多障碍。因此，需要探索的问题较多，责任重大，许多问题较难把握。如何合理授权？哪些属于不相容岗位？哪些属于不相容职责？相互之间的牵制约束机制如何建立？监督、审计、评价机制如何建立等问题亟待解决。本专著结合省国控公司资产管理中心的操作实践，探讨了建立内部控制机制，使责任更加明确，工作界限更加清楚，在此基础上，设计出了一套体系完整、切合实际、简洁适用的操作流程，为进一步建立约束与激励机制奠定基础。
6.1.1 国有企业不良资产划转处置（销案）操作规程
国有企业不良资产划转处置（销案）是指国有资产控股运营有限公司对省国资委划转国控公司的省属国有企业不良资产进行划转、处置、销案的工作。为实现省属国有企业不良资产回收价值最大化，根据省政府国资委《企业不良资产划转暂行规定》，并参照金融资产管理公司有关不良资产处置的成功做法，规范河北省国控股公司不良资产划转处置（销案）工作程序和行为。国控公司资产管理中心将是具体负责企业不良资产划转处置（销案）工作的主管部门。
1.不良资产的划转接收规程
（1）国控公司资产管理中心综合管理部负责同省政府国资委有关处室进行前期接洽、掌握总体情况。对省政府国资委划转的不良资产项目，依据其所在地域、所属类别、数额大小、复杂程度等进行汇总分析后，提出拟办处理意见报中心领导批准后落实项目具体承办部门。
（2）项目承办部门接到资产项目后，应当落实项目承办责任人，并及时联系省政府国资委有关处室及资产所在企业，接收该项目资产的相关数据资料及其他有关材料。
（3）项目责任人应当认真做好项目资产的初审工作，在对其进行细致的梳理分类和认真的分析研究后，确定不良资产划转处置的初步意向。项目资产的初审工作包括：①分类、梳理工作。根据资产性质进行分类，包括“实物类资产”、“债权类资产”、“股权类资产”及“其他类资产”；②核查工作。对实物类资产应进行现场勘查、盘点、记录、标识，填制实物资产明细清单；债权类及股权类资产应对其资产的证据资料、原始凭证及其他相关证据、资料进行审查，填制股权或债权资产明细清单；③初步分析研究。根据资产数据资料及资产状况的审核结果，对资产进行初步分析，根据资产真实状况，参照《企业不良资产划转暂行规定》的相关规定，确定能够划转的不良资产数额。
（4）项目承办部门及项目责任人根据项目资产初审、实地考察、分类分析情况，提交《不良资产划转请示》，经中心领导批准、公司领导签发后，报省国资委核准。《不良资产划转请示》应按实物类、债权类、股权类及其他类分别对能够划转的不良资产情况做出说明，并附《企业不良资产划转汇总表》及《分类明细表》，由项目责任人签字；对不能划转的不良资产，应附报告详细说明不能划转的资产项目、金额、数量、比例及原因并由项目责任人签字。
（5）项目承办部门接到省国资委下达的《不良资产划转通知》后，应严格按照划转通知书中核准的资产数额，制定《不良资产划转移交协议》，报资产管理中心及公司领导审批；《不良资产划转移交协议》经中心及公司领导批准后，项目承办部门负责组织与资产移交企业共同签订《不良资产划转移交协议》。协议签订后，项目承办部门要将《不良资产划转通知》、《不良资产划转移交协议》、《划转资产汇总表及明细表》复印件及电子副本交中心财务部。中心财务部在审核上述资料的基础上，按《中心会计核算办法》进行账务处理，并将《划转资产汇总表及明细表》导入资产明细账。
（6）资产管理中心综合管理部依据中心财务部审核确认的数据资料，进行统计分析、发布相关信息。协议签订后，项目承办部门要认真负责地做好资产的保全工作，防止资产在接收、移交、存放、处置过程中形成二次损失。资产保全的方式应坚持利于保值、方便处置、节约费用的原则：一是对于实物类资产，可采取资产划出企业代管的形式，也可采用自有库房存放或租借库房存放的方式。采用企业代管形式的，项目承办部门应对资产进行照相、录像、标识，并同资产划出企业签订《资产保全责任书》；二是对于债权类资产，项目承办部门要会同资产划出企业签发《债权转移通知书》及时督促企业送达债务人，同时应当收集相关原始凭证、证据资料及其他有关材料，并根据债权的诉讼时效分类整理，对于即将超出诉讼时效的要及时对其进行接续；三是对于股权类资产，项目承办部门要及时督促资产划出企业将股东股权转让意向通知其他股东，在其他股东明确表示放弃优先购买权的情况下，办理股权变更手续，并会同资产划出企业签发《股权变更通知书》。
2.不良资产的处置规程
（1）项目承办部门及项目责任人根据资产存在形态、所在地域、所处行业、资产金额等因素，本着合理有效、方便处置、节约费用、最大限度回收的原则，对各类资产进行分类打包，并选择资产处置的有效方式。实物类资产可采取公开拍卖、协议转让、定向销售等方式进行处置；债权类、股权类资产可采取风险代理、协议转让、公开拍卖等方式进行处置。采取公开拍卖、协议转让、定向销售方式处置不良资产，在处置之前应委托具有合法资格、相应资质的社会中介机构对待处置资产进行资产评估；实施拍卖或风险代理处置的，应委托具有合法资格、相应资质的社会中介机构进行拍卖或代理。
（2）资产管理中心综合管理部负责选聘社会中介机构工作。项目承办部门提出委托中介机构申请后，中心综合管理部本着公开、公正、公平的原则，择优选聘相应中介机构。并结合项目承办部门工作进度对中介机构实行动态管理，建立中介机构备选库并实行入库登记制度，对中介机构进行跟踪考核、协调管理。
（3）项目承办部门及项目责任人依据对资产项目审核情况和中介机构资产评估报告，研究起草《不良资产处置方案》。《处置方案》应包括：
①划转资产概况及分析核查情况；
②资产分类、打包情况及理由；
③资产处置方式的选择及理由；
④预计处置收入及资产回收率；
⑤其他有关情况；
⑥评估机构出具的《资产评估报告书》；
⑦财务顾问出具的《财务专家意见书》；
⑧法律顾问出具的《法律意见书》。
（4）资产管理中心综合管理部对项目承办部门及项目责任人提交的《不良资产处置方案》及《不良资产处置（销案）申报审批表》进行复核后，提出拟办意见报公司领导签批。根据公司领导签批意见组织召开审核小组会议，审核通过《处置方案》。项目承办部门及项目责任人要严格依照核准的《处置方案》内容对资产项目实施处置，不得擅自改变已经核准的处置方案。如因特殊原因确需更改的，须报请中心及公司领导批准或再经审核小组审核通过。
实物类资产处置方案的组织实施包括：一是采取拍卖方式的，资产管理中心综合管理部、项目承办部门与选定的拍卖机构签署《委托拍卖合同》，由拍卖机构组织实施资产拍卖。拍卖成交、成交款到账后，项目承办部门负责与拍卖行及买受人配合完成资产交割工作。二是采取协议转让（企业回购）方式的，由国控公司同买受人（资产划出企业）签署《资产转让协议》，项目承办部门及项目责任人负责做好转款和资产交割工作。
债权类、股权类资产处置方案的组织实施包括：一是采取风险代理方式的，资产管理中心综合管理部、项目承办部门按规定与受托方签署《委托代理合同》，由项目承办部门及项目责任人与受托方进行证据、资料的移交及同资产划出企业的联络工作。二是采取拍卖方式的，资产管理中心综合管理部、项目承办部门与选定的拍卖机构签署《委托拍卖合同》，由拍卖机构组织实施资产拍卖。拍卖成交、成交款到账后，项目承办部门负责与拍卖行及买受人配合完成资产交割工作。三是采取协议转让（企业回购）方式的，由国控公司同买受人（资产划出企业）签署《资产转让协议》，项目承办部门及项目责任人负责做好转款和资产交割工作。
（5）资产处置后，项目承办部门及项目责任人要积极做好收款工作，避免形成二次债权。同时将处置回收款及相关资料交中心财务部进行账务处理。
3.不良资产的销案和存档规程
不良资产处置工作完成后，应当按照《企业账销案存资产管理工作规则（试行）》（冀国资[2005]45号）及其他相关文件规定的销案条件和程序，及时做好已处置资产的销案工作。
（1）对于因确已无实物形态、无回收可能或其他原因不可能划转或不必要划转的资产，在具备直接销案规定的条件下，项目承办部门及项目责任人应会同资产划出企业、中心财务部、综合管理部、财务法律顾问等共同协调完成销案申报工作。
（2）对于履行划转处置程序的不良资产，在处置工作结束后，项目承办部门及项目责任人负责提交资产项目销案报告，经审核小组会议审核并报公司领导批准后，提交省政府国资委申请销案。资产项目销案报告应附该资产项目的清理追索所涉及的数据资料、原始凭证、审核文件及其销案证据材料等整套结案文件资料，对其进行整理造册、填制档案目录并签字盖章。
（3）资产管理中心综合管理部及财务部对不良资产的销案情况及相关材料分别建立档案并做好保管、备查工作。存档资料内容主要包括：销案资产的基本情况；销案资产的清理和追索情况；销案资产的销案依据；销案资产的销案程序；其他相关材料。
6.1.2 国有企业不良资产处置（销案）审核小组工作规程
为兼顾不良资产处置工作政策性强、时效性强的特点，河北省国控公司设立不良资产处置（销案）审核小组（以下简称审核小组），规范省属国有企业不良资产处置（销案）审核工作。不良资产审核小组是不良资产处置的决策机构，不良资产处置方案必须经审核小组审核通过方可实施。资产处置无论金额大小和损失大小，任何个人无权单独决定。通过建立规范程序、民主审核、集体决策的资产处置工作体系，以保证决策的民主性和准确性，最大限度地提高资产回收率，降低资产损失，防范行政审批风险。
1.审核小组工作原则
审核小组坚持：客观、公正、实事求是的原则；合规、合法、择优的原则；及时处置、减少损失的原则；集体审查、审处分离的原则。
2.审核小组的组成和职责
审核小组由国控公司领导、财务、纪检部门负责人及所属资产管理中心部门负责人代表组成。审核小组组长由公司总裁担任，副组长由公司主管副总裁担任。其职责：一是负责对资产管理中心提交的《不良资产处置（销案）方案》的真实性、完整性、合规性、可操作性的审核。二是负责对不良资产的具体处置方式做出决定。三是负责对经资产管理中心清收后按规定应予销案的资产，及时向省政府国资委上报有关不良资产销案问题的报告。
3.审核小组的工作规程
（1）资产管理中心对接收的省属国有企业不良资产，先由承办责任人制定《不良资产处置（销案）方案》，并填写《不良资产处置（销案）申报审批表》，经承办部门负责人签字，财务顾问出具《专家意见书》，法律顾问出具《法律意见书》后，报审核小组审核。
（2）审核小组实行会议审核、集体决策制度。受理申报方案后，原则上在五个工作日内进行审核，并做出决议（遇重大、紧急的个案可特别处理）；审核小组会议必须有应出席会议成员的2/3人员参加，方可举行。必要时，聘请财务和法律专家参与；审核小组会议由组长或委托副组长召集、主持，并责成专人做好会议记录备查。
（3）审核小组会议遵循的议事规程：一是不良资产处置（销案）承办责任人、承办部门负责人汇报《不良资产处置（销案）方案》；二是参加会议的小组成员对《不良资产处置（销案）方案》进行充分讨论；三是审核小组成员进行记名式民主表决。表决必须获得审核小组会议参加人员2/3以上成员同意，方为审核通过。审核小组审核通过的《不良资产处置（销案）方案》，由组长批准实施。
（4）审核小组完成每项审核后，由承办责任人及时整理审核材料，交资产管理中心综合管理部建档保存；不良资产数额较大或预计回收数额较大的项目，其处置方案须报经公司董事会研究通过后实施；不良资产数额较小、批量较小、情况特殊的项目，报经审核小组主要领导同意，可简化申报审批程序，或通过特殊程序处置。
6.1.3 国有企业债权、股权类不良资产处置的操作规程
为规范河北省国有资产控股运营有限公司债权、股权类不良资产的处置程序和行为，保证工作质量，提高工作效率，最大限度地保全资产、减少损失，依据省政府国资委《企业不良资产划转暂行规定》等有关规定，并参考金融资产管理公司相关经验，对国有企业债权、股权类不良资产进行处置应严格履行“评处分离、集体审查、分级批准”程序，严格执行保密、回避制度。具体包括以下环节：
1.债权、股权类不良资产处置原则
债权、股权类不良资产处置应坚持：公开、公平、公正的原则；合法、规范的原则；及时、高效的原则；竞争、择优的原则；处置成本一般不高于处置收益的原则。
2.资产处置方式
国有企业债权、股权类不良资产的处置，应采取灵活、实用、高效的方式进行，主要有：风险代理、企业回购、协议转让、公开拍卖、招标转让、债转股、委托追索等。
风险代理是指国控公司通过委托社会中介机构或个人对债权进行追索、清收，对股权行使收益权，并约定暂不支付或支付部分代理费用，资产处置完成后，按一定比例支付代理费用的方式。风险代理包括全额风险代理、差额风险代理，差额风险代理又包括完全差额风险代理和不完全差额风险代理。
企业回购是指国控公司通过签订协议或合同，将债权或股权类资产转让给资产划出方的处置方式。该方式一般在资产划出企业有回购意愿的情况下采用。
协议转让是指国控公司通过洽谈协商，确定债权或股权类资产买受方并签署转让协议的方式。该方式一般在只存在单一买受方的情况下采用。
公开拍卖是指国控公司择优委托拍卖机构，通过将拟处置资产公开竞价，转让给最高应价者的处置方式。该方式一般在存在多个买受方的情况下采用。
招标转让是指国控公司根据《招标投标法》的规定，通过公开招标邀请投标人就标的资产进行投标，确定买受人进行转让的方式。该方式一般在资产情况特殊且存在多个买受方的情况下采用。
债转股是指国控公司或委托社会中介机构，通过与债务方充分协商并签署协议，双方同意将国控公司债权转化为对债务方的股权，由原来的债权债务关系转变为持股与被持股的关系，由原来的还本付息转变为按股分红的处置方式。
委托追索是指国控公司通过委托社会中介机构或个人，对债权进行追索、清收，对股权进行转让、变现，视其工作量及其复杂程度支付一定的代理费用的方式。
3.资产处置程序
（1）资产管理中心资产业务部接收省政府国资委划转企业债权、股权类不良资产后，对拟处置资产进行调查分析、分类整理并做好资产的信息搜集准备工作；资产管理中心综合管理部根据资产业务部门提供的拟处置债权、股权类不良资产的有关资料和信息，统一组织向社会公示。可借助报纸、电台、电视台、网站等多种媒体或产权交易中心发布资产推介公告；在公告期内，中心资产业务部负责公告涉及资产的解释和推介工作，并与对资产具有购买或代理意向的社会中介机构、企业或个人进行洽谈协商。
（2）对于拟购买债权或股权的，根据意向买受方情况可采取协议转让、拍卖等方式进行；对于拟代理追索和清收债权或股权的，根据资产状况可采取风险代理和委托追索等方式进行；资产划出企业有回购意向并具有清收队伍和清收能力的，可优先考虑由企业回购债权或股权类资产。
（3）中心综合管理部结合资产业务部门，根据资产项目的具体情况和不良资产处置原则，研究提出评估与否、评估机构及其方式的选择意见，报资产管理中心领导、国控公司领导审定。
（4）中心资产业务部门在同买受方或代理方进行洽谈协商后，经认真分析和充分研究，选择确定项目资产的处置方式，制定资产处置方案。资产处置方案包括：项目资产概况、资产调查分析情况、资产公开推介反映情况、拟采取的处置方式及其理由、购买人或代理人的选择及其理由、处置变现的可行性分析、预计处置收入等内容，并附《财务专家意见书》和《法律意见书》，经过资产评估的应附《资产评估报告书》。
（5）资产处置方案经中心综合管理部、财务部会签，报中心领导审批后，报公司不良资产审核小组进行审核。审核通过后方可实施。中心资产业务部门必须严格按照核准的处置方案实施，不得擅自改变处置方案既定事项。如因特殊原因确需更改的，须报请中心及公司领导批准或再经审核小组审核核准。
（6）在接收抵债资产后，必须保障资产安全，应尽可能及时办理过户手续，并按处置程序尽快变现。此外，根据《企业账销案存资产管理工作规则（试行）》（冀国资[2005]45号）第三章第15条第9、第10款，第16条第6款的规定，结合中心接收债权、股权类不良资产的实际情况，资产公告、挂牌、招标超过6个月无人摘牌、应标、买受、代理的，视同失去追索价值，直接进入销案程序。
（7）资产处置完成后，中心资产业务部门应及时将处置回收款及相关数据资料交中心财务部，财务部进行账务处理。
6.2 国有企业不良资产处置的法律风险防范机制
不良资产由于种类繁多、涉及法律关系复杂，在进行处置时存在巨大法律风险。不良资产处置的法律风险，主要是指在不良资产处置工作中，由于工作疏忽或渎职，将法律上应当主张的权利予以放弃，或者由于资产处置方案违反国家有关法律规定，导致资产处置出现法律障碍或漏洞，而给国家造成新的国有资产损失。
在不良资产处置工作中，客观上存在产生法律风险的可能性。这是因为：第一，不良资产处置本身是一种复杂的法律关系，其中包含了许多不同的法律关系，如借贷法律关系、担保法律关系、票据法律关系、房地产法律关系等等，对这些复杂法律关系的任何不正确判断和疏忽闪失都可能构成一种法律风险。第二，根据国家有关法律规定，合同的有效无效依法只能是法院和仲裁机关认定，其他任何机关和个人都无权认定合同的有效或无效。也就是说，除法院和仲裁机关外，其他任何机关和个人（包括律师、法律专家、当事人自己）对合同的有效、无效作出的分析和判断都只是咨询性的和参考性的。而另一方面，在实际资产处置工作中，我们大量的不良资产处置不是通过法院和仲裁机关进行的，而是通过相互协商（如债务重组、以资抵债等）进行的，这样资产处置本身就包含了产生法律风险的客观可能性。由此可见，在资产处置工作中，资产处置的法律风险是客观存在的。律师参与不良资产处置这项法律风险很大的工作的目的就在于在确保资产处置任务完成的前提下把这种法律风险降到最低。
就债权而言，企业可能拥有因买卖、借贷、联营、合作等而产生的多笔债权，其中许多债权实际上已经收不回来了，但是从法律角度来看，他仍拥有完整的财产权，可依法向债务人主张全部债权，并且他的这种债权主张对资产处置工作的开展和资产回收率的高低有十分重大和直接的影响。如果在有合法抵押的情况下，尽管债务人可能已严重资不抵债，但由于债权人有抵押财产优先受偿权，因而可能取得较高的资产回收率。又如在协商处置的情况下，假设协议折扣清偿率不变，则债权额的高低对债权受偿额的多少有直接影响。由此可见，依法主张债权是处置不良债权的基础，并且它也以此为限向债务人主张权利。如果企业对依法享有的债权不予主张，那么就是失职。
就国有企业不良资产处置中，主要面临着债务追索和资产处置两个方面的法律风险：
1.债务追索
债务追索是债权人依法享有的向债务人追索债务的权利，它具体又包括主债权、从债权和债权人的其他权利三个方面：
（1）主债权。是指依照法律规定债权人应当向债务人主张的权利。在实际工作中，一般来说，不良资产的主债权是比较清晰的。但也存在不明确的情况，如由于工作疏忽和对国家利息政策掌握不一致等方面的原因，债务人和债权人在债务本金和利息的计算上可能产生不一致。这就要求我们依法正确主张债权本金和利息。另外，还有一种特殊情况，就是由于债务人合并、分立、重组等多方面的原因，债务人的法律主体可能发生了变化，如债务人被有关政府主管部门撤销而未进行清算，对此应根据国家有关法律规定，将其主管部门或债务变更后的当事人作为偿债主体进行追索。此外，我们向主债务人主张债权应当注意在法律规定的诉讼时效期间内主张权利，否则，就会失去法律的保护。
（2）从债权。它具体又主要包括保证债权、抵押债权、质押债权三种，其中抵押债权和质押债权在债务追索中的法律性质相近。
所谓保证债权，是指设定了保证担保，债权人可依法向保证人主张权利的一种债权。按照国家法律规定，保证人应当在合同约定的保证期限内依约承担保证责任。否则，就构成违约，就要承担相应的违约责任。据此：
①我们应当在合同约定的保证期限内向保证人及时主张权利，否则，就会失去保证合同效力，就不能依法追究保证人的保证责任；
②债权人应当在法律规定的诉讼时效期限内向保证人及时主张权利，否则，就会失去诉讼时效，就会得不到法律的保护；
③对保证合同无效的保证人，也可依法追索其相应的赔偿责任。此外，在对保证人的债务追索过程中，也要注意债权主体和债权金额的确定问题。
所谓抵押（质押）债权，是指在债权上设立了抵押或质押担保的债权。一般来说，提供债权抵押或质押的是债务人自己，有时候也有第三人提供抵押品或质押品的情况。在债务人提供抵押品或质押品的情况下，虽然债务人本身已经承担了偿还债务的义务，但由于债权人（抵押权人或质押权人）对抵押财产或质押财产有依法处分权和优先受偿权，因而抵押权或质押权的有效与否，对最大限度地维护债权人的合法权益，尽量减少国有不良资产损失，提高不良资产的处置收回率等具有十分重要的意义。
（3）其他依法应当承担债务的责任人。如根据国家有关法律规定，股东或投资人应当在其出资或约定出资的额度范围内对外承担民事责任，因而在股东或投资人出资不实或出资后抽逃出资的情况下，债权人可依法向股东或投资人追索相应的连带责任。又如承担验资责任的会计师事务所，根据国家有关法律规定，会计师事务所应当对其验资的注册资本的真实性负责，在资产处置工作，若发现会计师事务所存在虚假出资或验资不实，可依法追究其相应的赔偿责任。
2.不良资产处置方案
不良资产处置方案是在债务追索的基础上制定的资产处置具体措施。目的在于对不良债权进行依法处置，以最大化的收回资产。笔者认为，在制定国有企业不良资产处置方案应当注意以下两点：
第一，资产处置方案采取的资产方式必须是国家法律规定可以采取的资产处置方式。根据国家有关法律规定，一般可以采取的资产处置措施主要有：债务重组、以物抵债、债权转让或出售、拍卖、招标、租赁、债转股、资产证券化、公开发行股票上市、诉讼、破产清算等。可以说，凡依法可采取的资产处置方式，资产公司都可以采取。但在采取某种具体资产处置方式时，应当注意不得违反国家有关法律规定，否则就是违法，就会影响资产处置工作的顺利开展，并可能承担相应的法律责任。
第二，资产处置有关协议、程序必须符合国家有关法律规定。一是进行资产处置必须签订有关协议或合同；二是所签订的协议内容必须符合《合同法》、《担保法》等有关法律规定，符合国家关于处置不良资产的有关法律、政策、制度规定。
就债权转让的程序而言，根据我国《合同法》第80条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力”，但是，法律对“通知”的形式未作明确规定，对是否要以债务人确实收到为要件，有关方面（包括司法部门）对此理解不一致。某些公司、企业的债权，涉及的金额往往较大且债务人数较多，如果要求每笔债权的转移均以债务人确认为要件，实践操作的可行性较小，特别是还存在有些债务人为了逃废债务，故意不签收通知的情形，因此，建议通过在新闻媒体上进行公告的方式，合理防止债务人以没收到债权转移通知为由，拒绝向受让人履行债务，以逃废债务，最大限度地保护国有资产的安全。