三、财政制度的“公共化”改革
1978年十一届三中全会以来，我国开始了伟大的改革开放进程，经济体制开始逐渐从计划经济向市场经济转轨，相应的财政制度也开始从计划经济时代的生产建设财政向着公共财政的方向转变，如果用三个字来概括我国财政制度的改革，那就是“公共化”。
财政制度公共化改革的进程，沿着三条主线进行：第一条主线是国有企业改革与国有资产管理体制改革，其主要内容是财政从一般竞争性生产建设领域中逐渐退出，对国有企业实行所有权与经营权分离，政企分离和政资分离。第二条主线是财政体制改革，主要内容是财政分权与分税制改革，使地方财政获得更大的自主权，其目标是优化各级政府之间的财政分工，实现各地区提供基本公共服务能力的均等化。这两条主线以及与之相配套的税制改革是建立公共财政制度的必经之路，而财政公共化改革的核心内容则是政府预算制度改革，其主要内容是建立及完善包括公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算在内的复式预算制度，实行部门预算、绩效预算、国库集中收付等预算制度配套改革。
（一）国有企业改革与国有资产管理体制改革
在改革开放之前，国有（营）企业存在着严重的政企职责不分、所有权和经营权不分、国家的社会经济管理职能与国有资产管理职能不分（政资不分）的问题。这是因为，在计划经济的背景下，国家实行生产建设财政，对国民经济大包大揽，政府不仅掌握国有资产所有权，而且控制经营权，导致企业严重缺乏经营自主权和活力。财政的公共化改革首先就是要改变这种由于生产建设财政而导致的企业缺乏自主权的局面，从1978年10月，四川省率先在6家地方国营企业实行向企业“放权让利”，扩大企业经营自主权的试点工作开始，我国拉开了国有企业改革与国有资产管理体制的序幕，至今大致经历了四个阶段：
第一阶段（1979-1986年），扩大企业经营自主权，实行工业经济责任制。
在总结四川经验的基础上，1979年7月，国务院下达了包括《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》在内的一系列改革国企管理体制的文件，旨在逐步扩大国营工业企业的自主权。企业在国家计划约束下，取得了一定的生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等权利。从1981年开始，国务院又提出了实行工业经济责任制的要求，即在国家计划指导下，以提高社会经济效益为目的，对企业实行责、权、利紧密结合的生产经营管理制度。
为了配合国企改革，中央政府在财政领域进行了两项重要的配套改革，分别是“利改税”和“拨改贷”。早在1980年底，财政部就进行了“以税代利”的试点工作，在此基础上，从1983年开始，财政部在全国范围内推行第一步利改税，对国营大中型工业企业的实现利润，一律按55%的税率征收所得税，税后利润一部分根据企业不同情况采取递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴财政，一部分按国家规定的留利水平留给企业。第一步利改税的特征是税利并存，即企业在缴纳税收之后，仍需向财政上缴利润，与财政之间存在包干或分成的关系。为了改变这种税利并存的局面，实行单一的征税制度，从1984年10月开始实行第二步利改税，将企业应上缴国家的财政收入分别按11个税种向国家缴税，税后利润留给企业使用。利改税改革是我国财政公共化改革进程中无法回避、也无法绕过的一项改革，在其基础上形成了包括20多个税种的体系，对我国后来建立市场经济体制和推行分税制改革提供了丰富的经验与教训。
另一项改革是“拨改贷”。从1979年开始，一部分中央预算内基本建设投资由财政拨款改为贷款的工作在纺织、旅游、电力等行业和全国28个省、自治区、直辖市展开。在试点经验的基础上，国家计委、财政部和中国人民建设银行联合发文决定从1985年开始，凡是由国家预算安排的基本建设资金全部由财政拨款改为银行贷款。
拨改贷改革的实行标志着计划经济下财政的生产建设职能已经开始弱化，基本建设的投资主体逐步由财政转变为企业。
第二阶段（1987-1992年），推广承包经营责任制，成立国有资产管理局。
利改税改革一度取得了较好的效果，但由于所得税率高，使得企业负担太重，而一些企业则利用财务管理制度的不健全，采取各种方法增加生产成本，减轻税负。在这种背景下，国务院决定在1986年试点的基础上，在全国大中型企业推广承包经营责任制，此外对小企业还实行股份制和租赁制试点，其中承包制是最主要的形式。
为了配合承包制改革，中央政府在财政制度上进行了两项重大的改革探索，分别是“利税分流”和“基本建设投资基金制管理”。1989年，财政部和国家体改委联合发文对试点地区实行“税利分流、税后承包”，即将企业实现的利润分别以所得税和利润的形式上缴，并减轻税负，取消国有企业调节税，降低所得税税率；并对税后利润采取多种形式承包。“利税分流”是国家财政与国有企业利润分配体制上的又一项重要改革，既发挥了承包制的激励作用，又起到了所得税的杠杆作用，为日后的税制改革与建立现代企业制度奠定了基础。
国家体改委从1988年开始还实行了“基本建设投资基金制”，提出对国家预算内基本建设投资实行基金制管理，使重点建设有稳定的资金来源，同时也约束基本建设投资的过度膨胀。中央基本建设基金，由国家确定的几项中央预算收入和定额拨款构成，并在财政预算中列收列支，专款专用，年终结转，周转使用。对经营性建设投资资金实行有偿使用，建立严格的投资管理、使用和回收的责任制。基金制管理是对原拨改贷政策的重要发展。
这一阶段，国有资产管理体制改革也取得了重大进展。由于承包制的推行，一方面增强了企业积极性，但另一方面也导致了国有企业工资侵蚀国有利润的现象，国有资产流失问题日益严重。在此背景下，1988年1月，国务院决定设立国家国有资产管理局（以下简称国资局），把国有资产的产权管理职能从政府的社会经济管理职能中分离出来，将包括国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资与收益权、资产处置权在内的国有资产管理职能赋予国资局统一管理。国资局作为国有资产的代表者，其任务是对我国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的经营性国有资产。国资局于1988年9月正式成立以后，主要进行了调查研究、摸清家底，国有资产评估，参与承包制发包工作，建立国有资产年度报告制度等八项工作（汪海波，2004）。对于我国财政公共化改革的进程而言，成立国资局的意义在于它使得国家的社会管理者职能与国有资产管理职能这一双重职能在一定程度上得到了分离。
第三阶段（1993-2001年）：建立现代企业制度。
承包制的推行，直接产生了以下两个问题：一是企业在承包期内的行为过于短期化，而不考虑长期利益，二是企业包盈不包亏，也就是盈利时企业可以得到各种好处，而亏损最终仍然要由财政来承担。这两个问题归根到底还是在于，承包制没有真正实现政企分离，企业没有真正成为自主经营、自负盈亏的微观主体。1993年11月，党的十四届三中全会做出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了建立社会主义市场经济的总体改革目标及社会主义市场经济的基本框架，并明确了国有企业改革的目标，即“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。国家经贸委于1994年11月进一步发布了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，要求对国有企业进行公司制改造，完善法人制度，确定国有资产投资主体，建立健全公司内部组织结构和财务会计制度。在改制过程中，实行了“抓大放小”的方针，即政府重点抓大中型国有企业改制，放开搞活中小型企业。至2001年，改制任务基本完成，现代企业制度的基本框架初步建成。据国家统计局企业调查总队对全国4371户重点企业进行的建立企业制度情况跟踪统计调查，截至2001年底，已有3322户实行了公司制改造，改制面达到76%（汪海波，2005）。
为了使国企真正成为自主经营、自负盈亏的市场微观主体，在改制过程中，政府部门还进行了相应的税制改革，并建立了固定资产投资项目资本金制度。在税制改革方面，《决定》提出了“按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度”的改革原则。在其指导下，国家税务总局出台了《工商税制改革方案》，于1994年进行了大规模的税制改革，取消了国营企业调节税、奖金税、工资调节税等税种，建立了以所得税和流转税为主体的包括25个税种的多税种、多环节的复合税制，并统一了内资企业的所得税率（刘佐，2004）。通过这一轮的税制改革，我国进一步理顺了财政与国有企业之间的利润分配关系。
经过20世纪80年代“拨改贷”和“基金制管理”两项改革探索，国务院于1996年发文对国有企业的各种经营性项目实行资本金制度，规定各级政府部门以财政预算内资金、各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、各种规费及其他预算外资金等投资到经营性固定资产投资项目中的，均记入投资项目资本金。资本金制度的建立基本理顺了政府与企业的资金关系，但是遗留了一个重要问题没有解决，即没有对到底哪些政府资金可以投入到经营性项目的界限做出明确限制。如果这个问题没有得到解决，那么从生产建设财政走向公共财政的目标就无法真正实现。
在国有资产管理体制改革方面，《决定》也提出了“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”的改革方针。
沿着这一方针，我国各级政府在国有资产监督、管理与营运方面进行了各种改革探索。
在国有资产管理营运体制方面，上海、深圳等地首先进行了有益的探索，按照三个层次职能分离的原则构建三个层次的国有资产管理营运体系，并在全国各地得到了推广（叶祥松，2002）。其中，第一层次为国有资产监督管理机构，专门履行出资人职责，体现了政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分离；第二层次为国有资产经营公司，专门负责国有资产的经营与保值增值，体现了国有资产的管理职能与经营职能的分离；第三层次为各类国有企业，体现了出资者所有权与企业法人财产权的分离。
在国有资产的监督、管理制度方面，国务院陆续建立了国有企业财产监管制度（1994年）、稽查特派员制度（1998年）和监事会制度（2000年）。监事会制度的设立，从制度上规范和加强了对国有企业的监督，并使得原先的外部监督和临时监督转变为内部监督和日常监督。
第四阶段（2002年至今）：国有资产管理体制改革的纵深发展与双元财政的确立。
经过第三阶段的改革，国有企业的现代企业制度基本框架已经初步建立起来，但是在国有资产管理上仍然存在一系列问题。一方面，由于1998年政府机构改革，撤销了国资局，造成严重的政资不分，国有资产多头管理，条块分割，管资产与管人、管事相脱节的现象。另一方面，由于国有资产出资人不到位，造成无人对国有资产真正负责，从而国有企业往往被“内部人控制”，导致严重的国有资产流失和收入分配不公现象。
上述现象反过来又影响了实现政企分开的目标，制约了国有企业进一步建立健全现代企业制度。