钟晓敏、金戈
摘要：本文从理论演化与制度变迁两个层面对我国改革开放三十年来的财政公共化改革历程进行了系统回顾和梳理，从中看出，理论演化与制度变迁两者之间基本上是相互一致的，其中公共财政理论的提出和在财政公共性上取得的共识为制度改革提供了支撑，而制度变迁又为财政的公共性提供了保障和激励。然而，三十年财政改革的成效虽然卓着，离公共财政改革的最终目标依然任重道远。
关键词：公共财政；理论演化；制度变迁
一、引言
财政，作为政府的收支活动，在不同的经济体制下有着不同的表现形式。在计划经济体制下，政府部门在社会资源配置中处于主导地位，由此形成的财政职能范围大而宽，延伸到社会各类财务职能之中，包揽生产、投资乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有部门的职能，这样的财政类型习惯上被称作“生产建设财政”（安体富、高培勇，1993）。而在市场经济体制下，市场成为资源配置的主体方式，政府的职能是作为市场的补充，向社会公众提供各种市场所不能有效提供的公共服务，这样的财政类型被多数学者称为“公共财政”，其根本准则就是“公共性”，即满足社会公共需要（张馨，1997、1999）。
我国自1978年改革开放以来，经济体制开始不断向着市场经济的方向转型，相应的，财政制度也开始了旷日持久且至今仍在继续的“公共化”改革。改革的进程是这样的，从20世纪70年代末到90年代初，财政制度改革由于缺乏明确的理论指导和目标方向，基本处在探索阶段，改革围绕着两条主线展开，第一条主线是国有企业改革与国有资产管理体制改革，第二条主线是财政体制改革（即财政分权改革）。到了90年代初，邓小平南方讲话为建立市场经济体制铺平了道路，而理论界也开始提出了与中国社会主义市场经济相适应的公共财政理论，并迅速形成了理论体系。在理论指导下，我国正式确立了以“公共财政”作为财政制度改革的方向，改革进程开始加速，改革主线从原先的两条扩展为三条，即增加了第三条主线——预算制度改革，后者作为公共财政改革的核心内容，它的展开使得我国财政公共化改革向纵深发展。此外，作为公共财政改革的另一项重要组成部分，税制改革也伴随着国企改革与财政体制改革两条主线逐步展开。
本文的目的是从理论和实践两个层面，对我国三十年来的公共财政制度变迁与理论演化进行系统的回顾和梳理，为研究者提供一个关于我国公共财政之路的概览。本文的余下部分安排如下：第二部分对公共财政理论的提出与发展进行梳理和综述；第三部分则分别从国企改革与国有资产管理体制改革、财政体制改革、预算制度改革三条主线，对我国的财政公共化改革进程进行回顾和评价；第四部分是对全文的总结与展望。
二、公共财政理论的提出与发展
（一）公共财政理论的提出
王雍君、吴强（1990）在其论文《走向公共财政：摆脱财政困境的根本出路》提出：
走公共财政之路是商品经济纵深发展和改革大趋势的客观要求……其核心是：政府财政集中精力提供公共产品和公共服务，彻底退出在一般工商领域中的“运动员”角色，集中精力当好“裁判员”，为一般工商经济的发展提供宏观指导和创造其发展所必需的良好的外部环境。
这是改革开放以来，“公共财政”作为一个专门术语在我国的第一次正式提出。当时我国尚未正式提出实行市场经济体制，因而两位作者将公共财政视为纵深发展商品经济的客观要求。由于市场经济只不过是商品经济的高级阶段，我们可以推测作者在当时就已经认识到公共财政是与市场经济相适应的财政类型。这一理念在当时国家分配论尚占据主流地位的背景下提出，无疑是中国财政学发展史上一个里程碑事件。
1992年邓小平南方讲话以后，市场经济的理念开始深入人心，同年10月召开的中共十四大明确宣布我国经济体制改革的目标是建立和完善社会主义市场经济体制。
在此背景下，安体富、高培勇（1993）比较了国家财政在市场经济和计划经济两种不同体制下所承担的不同职能，认为在计划经济条件下，国家财政是“生产建设财政”，对整个社会经济事务大包大揽，财政职能是“大而宽”的。而在市场经济条件下，市场是社会资源配置的主体，只有在市场失灵的领域，政府部门的介入才是必要的。因而市场经济条件下的财政职能范围，是从纠正和克服“市场失灵”现象出发来界定的，主要包括资源配置职能、收入分配职能与稳定经济职能。由此形成的财政职能范围，相对于计划经济条件下的财政职能范围来说，是“小而窄”的。在比较了不同体制下的财政职能之后，安体富、高培勇进一步形成了如下结论：如此看来，在中国选定以社会主义市场经济体制作为改革目标的历史条件下，现存的财政职能范围是不能不进行相应的调整的……促进国家财政与市场经济尽快接轨，逐步建立起与市场经济相适应的财政职能体系，是这种调整的实质所在；按照公共财政的概念，重新界定财政的职能范围，从而实现由大而宽的“生产建设财政”到小而窄的“公共财政”的转变，是这种调整的方向所在。
安体富、高培勇（1993）在国内第一次明确界定了市场体制下财政职能的范围，并与计划经济体制下的财政职能进行了比较，提出了按照公共财政的理念，将“生产建设财政”转变为“公共财政”的改革方向。
（二）公共财政与双元财政
然而，要从生产建设财政走向纯粹的公共财政，并非是一朝一夕可以完成的事情。
特别是在原计划经济体制下，国有经济占据了整个国民经济的绝大部分比重。改革开放以来，虽然对国有（营）企业进行了一系列改革，但是对国有企业的税后利润上缴（包括所谓的经营性亏损补贴）与盈利性投资活动仍然构成了我国财政活动的一个部分，它们是盈利性的财政活动，而不是公共性活动（张馨，2001）。大量的经营性国有资产存量何去何从，这是必须要解决的问题。人们开始试图寻找处于生产建设财政与公共财政之间的过渡模式，并提出了所谓的“双元财政”模式。
叶振鹏（1993）提出可以把国家财政分为两个部分，即公共财政和国有资产财政，其中公共财政就是政府经费预算，而国有资产财政就是国有资产经营预算。随后，叶振鹏和张馨（1993）的会议论文《论双元财政》第一次明确提出了双元财政的概念，认为在市场经济条件下，我国财政将形成一种双元财政模式，即处于市场之外的公共财政与处于市场之内的国有资产财政两个部分。
1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），提出：改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。
上述政策目标的提出表明“双元财政”得到了政府部门的肯定，同时也为“公共财政”理念和制度的确立铺平了道路。“双元财政”的提出是我国学者的一个重大理论创新，但需要指出的是，双元财政是对于现实财政问题的解决，是我国经济转型过程中的一种过渡性的解决办法，其最终目标仍将是建立公共财政。因为在市场经济条件下，政府是不应当介入一般经营性和竞争性领域的。我国政府也已经明确提出了国有资本退出一般经营性和竞争性领域的目标，但这需要经历很长一个阶段。因此，就其趋势可以说，当政府完全退出一般经营性和竞争性领域的时候，纯粹的公共财政模式才能得到确立（张馨，2001）。
从我国的政策实践来看，尽管1993年就提出了要建立包含公共预算和国有资产经营预算的复式预算制度，也就是说要把国有资产经营预算从一般预算中分离出来，但事实上，国务院直到2007年才正式提出建立国有资本经营预算制度，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施。这一方面显示出政策实践有时候会较大幅度地落后于理论发展，另一方面也表明双元财政模式在我国建立纯粹的公共财政模式以前，将持续较长一段时间。
（三）公共财政理念的确立
公共财政和双元财政的提出，在国内引起了广泛的论战，特别是20世纪90年代中期，一些学者对公共财政提出了强烈批评（比如，刘邦驰，1996）。张馨（1997）针对当时国内理论界对公共财政的各种批评和争论，对公共财政问题进行了梳理。他认为，“市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，公共财政是为市场提供‘公共’服务并弥补市场失效的国家财政，它受‘公共’的规范、决定和制约”。在此基础上，张馨于1999年出版了专着《公共财政论纲》，对公共财政的基本特征、理论内涵以及发展历史进行了系统的论述，标志着我国公共财政理论体系的形成。
在争论之中，公共财政的理念变得更加清晰，更加有说服力，并最终得到了政府部门的认同。1998年在全国财政工作会议上，财政部长项怀诚做了重要讲话，其中指出：转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。我国现行财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，同建立社会主义市场经济要求相比，还有很多不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存……因此，从社会主义市场经济发展和政府职能转变的客观需要出发，调整支出结构势在必行。从总体上讲，调整和优化支出结构，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则……财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域……
项怀诚的讲话表明，“公共财政”终于被政府部门赋予合法身份，并被确定为财政制度改革的目标，这无论是对于我国财政制度的公共化改革，还是公共财政理论在国内的发展，都具有重大意义。2003年10月，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”，把健全公共财政作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分。
从1990年王雍君、吴强第一次提出公共财政的理念，到1998年，项怀诚在全国财政工作会议上首次以政府部门的名义提出要建立公共财政基本框架，到2003年，中共十六届三中全会提出要把公共财政建设作为完善社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，经历了整整13年时间，“公共财政”也从当年是一个饱受争议的词汇转变为一个国家共同的理念。
（四）公共财政理论的发展
随着公共财政理念的深入人心，我国学者对于公共财政理论的研究也不断深入，他们试图寻找我国建立公共财政的可行路径。吕炜（2005）、张馨（2005）在对中国财政改革与发展历程进行回顾和深刻反思的基础上，展望了下一阶段财政改革与发展的若干任务，并从中勾勒出中国财政公共化进程的基本脉络。吕炜（2006）进而构建了一个“政府-财政-市场”有机联系并相互协调的研究框架，他认为“现代公共财政是政府与市场妥协的产物，对公共财政的研究应该兼顾市场变动与政府变动两个方面”，并运用这一框架考察了转型国家如何建立公共财政的问题。在他看来，尽管转型国家有着共同的目标——建立公共财政，但由于转型国家各自有着不同的特点，因而不存在一幅唯一的路径图给出统一的转型步骤。
在上述研究基础上，高培勇（2007）提出了一个关于我国公共财政建设指标体系的总体框架，他将这一总体框架称为“一条主线、三项职能、四个层面、十大指标”。其中“一条主线”是指中国公共财政建设指标体系是以公共性——满足社会公共需要——为灵魂并以此作为贯穿始终的基本线索；“三项职能”是指该指标体系是按照资源配置、收入分配和经济稳定三项职能，作为基本定位；“四个层面”是指该指标覆盖了基础环境建设、制度框架建设、运行绩效建设和开放条件下的公共财政建设四个层面的内容；“十大指标”则给出了该指标体系的10个一级指标。根据这一总体框架，高培勇提出了要建立公共财政制度所要努力的五个方面，分别是：①以公共性为取向，加快财政覆盖城乡的均等化进程；②退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，补足处于“缺位”状态的基本公共服务事项；③建立健全财政预算法制，规范财政收支行为及其机制；④加强各级人大对财政收支运作的监督；⑤按照“以支定收”的思维，重新评估并界定政府收支占GDP的比重，实现政府与市场的统筹、均衡发展。