第一节宁夏农村土地经营权流转的缘起
工业化和城镇化是人类社会由农业文明步入现代文明的必由之路。工业化与城镇化的发展必然会对传统农业带来深刻的影响，也会带动传统的农村社会经济结构发生深刻变革。当今世界各发达国家都已由农业文明进入了工业文明时代。工业化和城镇化发展的显著特征是社会经济全面发展，第二、第三产业成为社会经济发展的主体，工业化和城镇化的迅速推进为农村劳动力在非农领域就业增收提供了广阔空间。在工业化、城镇化发展中，就农业自身来讲，农村人口大量向城镇转移，农业从业人员大幅度减少，农业经营者经营土地的规模得到扩大，农业现代化手段不断增强，农业劳动生产率、资源利用率、土地产出率大幅度提高，农业增加值在国内生产总值增加值中的比例下降。
在世界各国步入工业化和城镇化带动农业农村经济及社会结构变革的过程中，都要经历改造传统小农经济，实现农业土地规模经营的过程，只是因各国国情的不同而致使实现规模经营的途径和土地经营规模有所不同。比如，日本和美国同属发达资本主义国家，他们的土地制度是私有制，都是通过土地买卖和兼并实现农业规模经营的，日本因国土面积空间分布狭窄，大东京经济圈聚集着全国60%的人口，日本农户的农业土地经营规模相对较小；美国国土面积广阔，耕地面积多，农业从业人口少，美国家庭农场的土地经营规模要比日本大的多。我国的社会主义政治体制决定着我国的农村土地属国家和集体所有，土地所有权、承包权、使用权及受益权既是相互统一的，又是可以分隔的。所以我们说，农村土地经营权流转是具有中国特色的地权运作和生产力要素配置方式。因各地经济社会发展存在着不平衡性，所以，我国农村土地经营权流转在各地存在着一些差异性，但总体上都是在党和国家的政策及法律法规下进行的，具有很多共同性。宁夏农村土地经营权流转是在全国农村土地经营权流转的大背景下产生和发展的，为了解宁夏农村土地经营权流转的产生和发展过程，首先我们有必要了解全国农村土地经营权流转的发展历程。
一、全国农村土地经营权流转和农业规模经营发展的三个阶段
中国是一个农民占人口绝大多数的国家。改革开放以来，伴随着高速工业化和城市化的过程，农村人口不断减少，引起了一系列重大的社会经济变迁，其中最重要的变迁之一是，农村人口与土地关系的变化以及农村正在发生的根本性的结构变革。
在城市化的大背景下，一部分已经进城的农民工，其中主要是二三十岁的年青人，他们已经不愿意也不可能再回到农村，同时还占有着一份承包地；还有一部分城市近郊农民，随着城市化的推进，城郊土地的收益增值很快、很大，而城市化又必然要占用这部分土地，他们与政府和开发商对土地增值收益的争夺处于白热化状态；第三部分是处于传统农区、远离城镇化辐射的农民，特别是种粮的农民，除了进城当农民工以外，他们不可能也不愿意放弃土地，但是种粮的收益太低，使之又无法安心种好地。正是在这种背景下，农村土地经营权流转和土地适度规模经营于20世纪末期在中国农村悄然兴起，特别是进入21世纪以来，随着工业化、城镇化进程的不断加快和广大农民实现增收致富愿望的不断增强，农村土地经营权流转和农业适度规模经营在中国各地方兴未艾，蓬勃发展。从全国范围看，农村土地经营权流转和规模经营的实践发展，大致经历了三个阶段。
（一）自发实施阶段
大约发生在20世纪80年代的中后期。土地流转主要发生在沿海发达地区和大城市郊区。由于粮食产出的增加，基本上解决了温饱问题，特别是乡镇企业在发达地区和城市周边的发展，为土地的流转提供了供求两个方面的条件。随着乡镇企业的发展壮大，这些地区的大部分农村劳动力转向乡镇企业做工，但是，由于国家粮食定购任务继续存在，村集体仍然承担着完成国家粮食定额上缴的任务，于是，出现了村集体将村民承包地集中并辅之以一定补贴的规模经营，一般是集中本村80%以上的土地，承包给若干个大户经营，每个大户种植的土地面积约50~100亩不等。合约条件是：村集体将土地免租提供给种植大户，免费或低额收取农机、农技服务费，外加一定量的生产资料补贴，种田大户则必须替村集体完成全村上缴的国家粮食定购任务。这一阶段土地流转的特点是：农户因承包土地成为负担而使村集体收地交易成本降低，村集体组织是土地集中和流转的主体，规模经营户很多依靠补贴维持。与此同时，因受粮食上缴和定购任务的制约，政府和集体对土地经营权流转的行政干预较强，流转的规模和范围一般局限于同一集体组织内部。
（二）试验探索阶段
大约从1987年开始在江苏省苏州、无锡、常熟、广东省南海和北京市顺义进行适度规模经营试验，到21世纪初农村实行税费改革，中央关于土地经营权流转的18号文件发布和《土地承包法》颁布实施。这一时期土地流转的总体规模仍然不是很大。据农业部抽样调查，1992年全国共有473.3万农户通过转包、转让方式，流转农村承包土地774千公顷（1161万亩），分别占当年承包农户总数和承包土地总面积的2.3%和0.9%。农业部农研中心对近3万户农户的抽样调查结果为，4.09%的农户将自己承包的部分土地转包，只有1.99%的农户全部转出承包地，还有10.68%的农户转包经营他人的承包土地。
与第一阶段相比，这一时期的土地流转，不仅发达地区在继续推进，中西部地区的一些村庄也有一定量的土地流转。土地流转具有明显的地域特征，中西部产粮区和农业劳动力外出多的地区与沿海及大城市郊区呈现完全不同的特点。在传统农区，一方面，由于“三提五统”政策的实施，土地负担越来越重，在一些地区出现了土地税负过高致使土地净收益甚至为负的现象，导致农民种地的积极性大大下降，另一方面，由于除沿海以外的农村地区乡镇企业大量倒闭，“离土不离乡”的兼业模式难以为继，大量农村剩余劳动力到珠三角和长三角的企业做工或到大城市打工，于是出现了土地大量抛荒的现象，在中部一些农区，土地抛荒率达到30%以上。这一时期，这些地区的土地流转出现多样化的特征，一是农民自发流转，其合约形式为，租出户不收取任何地租而将承包地交由租入户使用，租入户上缴土地负担；或是租出户不收任何地租将承包地交由租入户使用，并替租入户承担部分土地负担。二是村集体组织将这些抛荒的土地收回（或者给原承包户打招呼，大多不打招呼），再转包给其他承租人，承租方直接交纳地租给村集体组织。尽管中央政府三令五申，不提倡甚至反对“两田制”和“反租倒包”，但“两田制”和“反租倒包”在这些地区十分普遍。其实，从1986年开始，“两田制”就成为全国分布最广的形式，到1992年，全国170万个村组实行“两田制”，占村社总数的32.3%，比1990年增长42.6%；实行“两田制”的面积达39597千公顷（约5.9亿亩），比1990年增长7.3%。
在沿海和大城市郊区，由于高速的工业化和城市化，土地收益大幅度增值，很多土地被转用于工业和城市建设，农民和集体也利用自己的土地盖厂房或者住房出租，农地面积、农业产值和就业份额也大大下降，农业已成为副业。剩下的一部分农地一般由农户或村集体承租给外地人经营，规模经营户逐步形成，且以种植高价值的经济作物和服务城市的作物为主。从1987年中央第一次明确提出在有条件的地方有计划地探索土地集约经营，到1991年，土地适度规模经营的进展一直比较缓慢。1992年以来，土地流转和适度规模经营速度明显加快，特别是在沿海地区。到1993年，无锡县、常熟市和吴县劳均经营土地面积1公顷（15亩）以上的土地规模经营单位已发展到2816个，经营面积15千公顷（22.5万亩），占责任田总面积的比例从1988年的1.1%提高到22.4%。
根据这个时期的实践，有关部门制定了有关土地流转的指导性文件，全国人大于2002年通过了《中华人民共和国土地承包法》。面对实践中出现的土地规模经营现象，政策一方面继续重申对土地适度规模经营的支持态度，另一方面则是在政策和法律上对土地流转中有可能侵犯农民承包权益的篱笆越扎越紧，旨在通过确保土地承包关系的稳定，来保证农村的繁荣和整个社会的稳定。
（三）规范发展阶段
发生于21世纪初以来的各地农村。这个时期发生的对土地流转影响最大的事件是农村税费改革的推进，特别是2003年国家决定取消农业税。从此以后，承包农户不仅不再交纳农业税，更为重要的是，县、乡两级搭车收费也失去了依托，种地的制度条件和成本收益发生了重大变化。随着土地负担的取消，再加上各项惠农政策的补贴直接发放到农户手中，使得种地变得有利可图，原来因土地负担过重而放弃土地的农民，纷纷回到村里重新要回承包地。这一阶段的土地流转在不同地区也表现出不同的特征。在大多数传统农区，承包地流转仍以农户之间的自发流转为主，但与前一阶段比，租出户一般除获得种粮补贴外，还从承租户收取一定量的租金。与此同时，也出现了一些由农村能人牵头的农民合作经济组织。这一阶段的另一个重要现象是，在劳动力流出较多的农区以及在沿海发达农村和大城市郊区，很多涉农企业到农村大面积包地，少则几百亩，多则几千亩。企业到农村大面积承包土地，其获得土地的途径除少数是直接和一家一户农民签订流转合同外，大多数是村集体组织在中间扮演重要角色，有的村组织提供土地信息平台，作为农户和企业之间的桥梁，收取一定的中介服务费，更多的村组织以行政力量，加上说服示范，先将承包给农户的土地集中，再由企业与村组织签订土地流转合同，把地租给企业使用。这些企业一般将地租交给村集体组织，村里再将一部分地租发放到各承包农户，村组织自身还留部分作为公共使用。
农村土地经营权流转进入第三个阶段后，党和国家相继规范和完善了有关农村土地经营权流转的各项政策及法律法规，使农村土地经营权流转逐步步入了规范化和法制化的轨道。
二、宁夏农村土地经营权流转与规模经营的缘起
（一）自然资源
宁夏回族自治区地处祖国西北，属内陆地区，土地总面积6.64万平方公里，辖5个地级市，22个县、市、区，14个农垦农场，首府银川市。2010年，全区完成地区生产总值1643亿元，比2005年的612.6亿元增加1030.4亿元，增长168.2%，第一、第二、第三产分别增长7%、16%、11.6%。2009年年底，全区常住人口625.2万人，其中回族人口208.2万人，占总人口的33.3%，是中国回族人口聚居最多的地区，被国内外称为“中国的穆斯林省”。宁夏北部是素有“塞上江南”美喻的引黄灌区，黄河流经灌区总长397公里，这里农耕历史悠久，灌排体系完备，农田林网成型，道路交通畅通，是富饶的鱼米之乡，是祖国西北干旱地区的一片绿洲；宁夏南部和中部是贫瘠的山区和丘陵地带，这里自然生态恶劣，人民生活贫困，近年来在国家、自治区的大力支持和南部、中部地区广大干部群众的艰辛努力下，这里的生态环境显著改善，经济建设、社会发展和人民生活质量有了显著提高。
宁夏土地资源丰富，气候条件适宜，引黄灌溉历史悠久，发展农业具有得天独厚的优势。宁夏解放后于1952年开始实行农业互助组和农业合作化运动，到1956年在全区普遍建立起了人民公社农业集体经营体制。改革开放后，宁夏于1980~1982年在全区全面建立了家庭承包农业经营方式，1993年开始推行农业产业化经营，到目前已形成了粮食供给充足，优势作物特色鲜明，农产品生产加工销售渠道畅通，社会化服务体系完备，农产品种类齐全的发达的农业生产格局。2009年全区农业人口337万人，全区粮食总产量34.07亿公斤，全区人均占有粮食545公斤，位居全国前列；全年实现农业总产值243.5亿元，农民人均纯收入4048元，比全国平均水平5153元少1105元，其中北部灌区的银川市农民人均纯收入5410元，石嘴山市农民人均纯收入5420元，均高于全国平均水平；2009年全区农业从业人口130.8万，比2003年的208.5万人减少77.7万人，农民人均纯收入比2003年的2043元增加2005元，增长98.1%。
宁夏煤炭资源丰富，电力供应充沛，工业门类齐全，北部工业基础雄厚，宁东化工基地在全国颇具影响，全区近年来工业发展势头强劲，2009年，全区实现工业增加值680.2亿元，占国民生产总值的51%，比2003年的143.3亿元增长4.7倍。