20世纪90年代初以后，对家庭承包制缺陷的讨论和推进集体经济规模经营的主张不断升温，一些地方出现了集体以多留机动地、搞“两田制”、以及以农业结构调整名义减少甚至收回农户承包地的现象。中央政府在纠正此类偏差的同时，关于推进土地流转和发展适度规模经营的政策一直没有变化。1993年11月，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确规定，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村的一项基本制度，要长期稳定和不断完善；为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加农业投入，在原有耕地承包到期以后，再延长30年不变。为防止农业土地被再度分割，中央提倡“增人不增地，减人不减地”。同时进一步指出，在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。允许少数第二、三产业比较发达、大部分农村劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民意愿，对土地作必要的调整，实行适度的规模经营。那时，实行适度规模经营的方式有三种：一是通过组办村办农场；二是通过“两田制”由大户承包经营；三是通过土地使用权的自由流转形成规模经营。
中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出，在坚持土地集体所有的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。也允许少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营。
为防止地方政府和集体经济组织以“两田制”和规模经营名义侵犯农民承包经营权，1995年3月，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中进一步强调，进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于村组级集体经济组织所有的土地收归村有，严禁发包方借调整土地之机多留机动地，要求原则上不留机动地，确属需要留机动地的，不得占耕地总面积的5%。通知要求建立土地承包经营权流转机制，在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股。针对有的地方发展适度规模经营操之过急的苗头，中央领导明确指示，土地使用权的流动最终会形成土地的适度规模经营，这是一个长期的发展过程。1997年中央文件提出：根据实际需要，进行“大稳定、小调整”时，“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有的农户进行普遍调整；绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。中央不提倡“两田制”，对预留机动地必须严格控制。同时，中央领导同志在中央农村工作会议上指出，强调稳定土地承包关系，并不是不让流转，而是说流转一定要建立在农民自愿的基础上。发展适度规模经营，必须坚持条件、适度、多样、引导和服务的原则。该年8月，针对有的地方第一轮土地承包期到期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，中央提出了进一步稳定和完善农村土地承包关系的指导意见。要求认真整顿“两田制”，明确提出不提倡实行“两田制”，严格控制和管理机动地等。
2001年，中央发出了《关于土地承包经营权流转的规定》的18号文件，对土地流转的主体、原则进行了更严格的规定。中央在《关于土地承包经营权流转的规定》中明确提出：农村土地流转的主体是农户，土地流转必须坚持“自愿、依法、有偿”的原则，并且明确提出不准搞“两田制”，对农村集体留机动地的比例进行了严格限定。为防止企业到农村圈地，中央还提出不提倡企业到农村大规模包地。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》坚持了上述关于土地流转的规定。《中华人民共和国农村土地承包法》中明确指出，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；土地承包经营权流转应当遵循“平等协商、自愿、有偿”的原则，“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”；强调“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。
2005年3月，农业部颁布《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了操作性很强的具体规定。从此，农村土地承包经营权流转进入了规范化和法制化轨道。
2008年，中共十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对土地经营权流转市场进行了更为系统的规范。在保留“依法自愿有偿原则”和“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”基础上，提出要“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，并且强调了土地承包经营权的流转要做到三个“不得”，即：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。
2010年召开的中共十七届五中全会深刻分析了我国基本国情和发展阶段性新特征，明确提出“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路”。党的十七届五中全会还提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化是“十二五”时期的一项重大任务的战略思想，由此把推进农业现代化置身于工业化和城镇化发展的总体框架体系中，为加快农村土地经营权流转和解决“三农”问题提供了全新的理念和思路。
从上述中央关于农村土地经营权流转政策及法律形成演变过程可以看出，近二三十年来，随着我国农村改革的推进和农业结构的调整，有关农村土地承包经营权流转和土地规模经营的政策不断完善和明确，具有连续性、一贯性和持久性，既坚定不移地维护农村土地的社会主义公有制性质，又坚定不移地维护农村土地农户家庭承包基本经营制度；既坚定不移地维护农民的土地承包权益，又坚定不移地支持搞活农村土地经营使用权的改革和探索；既坚定不移地保护广大农民利益和维护社会稳定的大局，也顾及部分地区农村劳动力流动转移以及推进土地适度规模经营的现实需求，为农村结构变革条件下土地规模经营和农业现代化发展提供了政策规范和法律保障。
2.政策和法律是用来规范和指导实践的，政策和法律的演变既是实践的反映，也是实践的需要。从农村土地经营权流转政策、法律形成过程和层次上看，每项政策和法律的出台，都是实践先行，中央在充分尊重群众首创精神的基础上，及时对实践中的好做法、好经验进行总结、完善和规范，先形成党的政策和规定，条件成熟时由全国人大予以立法，并将已形成的政策和法律用于指导实践，在新的实践中继续不断丰富、修改和完善。
可以说，有关农村土地经营权流转的政策和法律都是在实践的推动下形成、发展和不断走向完善的，其中凝聚着党中央的正确领导和英明决策，也渗透着基层干部和广大农民的智慧和创造。
3.从实施范围和内容上看，属由点到面，由窄到宽，由浅入深，由不完善到逐步走向完善。
（1）在农村经济运行体制上，由改革开放前及改革开放初期的计划经济到1984年党的十二届三中全会突破计划经济与商品经济长期对立的观点，提出发展社会主义有计划的商品经济，最终在1992年召开的中国共产党第十四次全国代表大会上确立和完善了社会主义市场经济体制。
（2）在土地家庭承包经营时限上，由实行家庭承包责任制之初的保持土地承包经营权15年不变，到中共中央、国务院于1993年下发的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发[1993]11号）文件中明确提出：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，最终在2008年召开的党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确规定“农村土地家庭承包关系长久不变”，从而保证了家庭承包经营体制的长期稳定性。
（3）在地权运作方式上，由维护土地公有制，稳定土地家庭承包经营体制到在维护土地公有制性质，稳定家庭承包经营体制和保护农民土地承包权益的基础上，允许农民将承包土地的使用权按照依法、自愿和有偿的原则进行流转，由此实现了土地所有权、承包权与使用权的分离，为搞活农村土地使用权奠定了基础，也为农村土地承包经营权流转提供了政策和法律保障。
（4）在农业发展方式上，由改造传统农业到发展农业现代化，由土地家庭分散小规模种植到引导适度规模经营，由以粮为纲到在确保粮食安全供给的基础上，要充分发挥区域资源优势，积极发展优势特色作物。
（5）在对待农业农村与二、三产业及整个社会发展的关系上，由将“三农”问题视为单纯的农业及农村内部问题，拓展到与工业化、城镇化、农业现代化及整个社会经济相互联系、相互促进的“三化统筹”发展的战略布局上。
（6）在实现农民增收途径上，将单纯的依靠农户家庭种植增收到拓展农民增收渠道，开辟多途径增加农民收入的路子上来。鼓励和引导农民依靠提高个体农户农业集约化水平，发展土地适度规模经营，推进农业现代化，依靠科技进步及促进农村劳动力转移，改善农民进入二、三产业从业增收环境方面，适应了农业、农村经济发展和社会进步的需要。
4.从战略高度上看，通过党和国家的政策、法律将“三农”问题提升到建设和谐社会和巩固党的执政地位的高度进行定位。特别是在中国共产党第十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济第十二个五年规划的建议》中，党中央明确提出“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重”。由此表明，党中央已经把解决“三农”问题提升到了极为重要的高度上，并将其作为今后的重大战略性任务。
5.从实施农村土地承包经营权流转的目的和作用上看，中央和各地出台的关于农村土地承包经营权流转的政策、规定及全国人大的相关立法，都是在尊重各地农村土地经营权流转实践经验的基础上提出和制定的，对土地经营权流转的引导性、规范性、管理性和保障性措施。可以肯定地讲，随着实践的进一步发展和丰富，党和国家关于农村土地承包经营权流转的政策和法律、法规还会得到进一步的调整和完善。这就要求广大农民和农业工作者在具体工作中，既要坚决贯彻党和国家关于农村土地承包经营权流转的各项方针、政策及法律、法规，又要大胆实践，积极探索，不断开发新思路，不断走出新路子，不断取得新经验，努力使自己成为党和国家关于农村土地经营权流转政策法律的执行者和创新者。