13.2010年10月18日召开的中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，在对“十二五”时期我国经济社会发展的国内外环境分析判断上，中央明确认为：“从国内看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，劳动力素质改善，基础设施日益完善，体制活力显著增强，政府宏观调控和应对复杂局面的能力明显提高，社会保障体系逐步健全，社会发展和综合国力再上新台阶。”
在关于制定“十二五”规划的指导思想上，中央提出：“制定‘十二五’规划，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应国内外新形势变化，顺应各族人民过上美好生活新期待，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放，保障和改善民生……促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础。”在制定的“十二五”时期经济社会发展主要目标上，中央要求：“……城乡居民收入普遍较快增加。努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水平不断提高。”在关于推进农业现代化和加快社会主义新农村建设上，中央提出：“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五’时期的一项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度，夯实农业农村发展基础，提高农业现代化水平和农民生活水平，建设农民生活的美好家园。”要“坚持走中国特色农业现代化道路……加快转变农业发展方式，提高农业综合生产能力、抗风险能力、市场竞争能力……严格保护耕地，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。推进农业科技创新……加快农业机械化……促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化。”
在关于完善农村发展体制机制方面，中央进一步明确指出：“坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，支持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展，加快健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。按照节约用地、保障农民权益的要求推进征地制度改革，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制……健全农业保险制度，改善农村金融服务……认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题的新途径。”
14.为贯彻党和国家关于推进农村土地承包经营权流转的政策及法律法规，农业部及各地近年来相继出台了一系列条例和规定，有力指导了农村土地承包经营权流转工作的健康发展。特别是农业部公布，自2005年3月1日实行的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号部长令），对农村土地承包经营权流转，从流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等方面做了五章三十五条具体规定，已成为引导、规范和管理各地农村土地承包经营权流转工作的基本准绳。
15.宁夏回族自治区党委办公厅、政府办公厅于2010初印发的《关于加快农村土地承包经营权流转的意见》（以下简称《意见》）中，就推进农村土地承包经营权流转的重大意义明确指出：“土地制度是农村的基本制度，在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，有利于稳定和完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，切实保障农民土地承包经营权；有利于优化配置农业资源，引导各类经营主体投资农业，实现农业适度规模经营，加快现代农业发展，切实转变农业发展方式；有利于统筹城乡发展，促进农民增收，建设社会主义新农村”。该《意见》对推进农村土地承包经营权流转提出了“坚持稳定农村土地承包关系，坚持依法自愿有偿，坚持规范管理、有序推进”三项基本原则，明确提出了农村土地承包经营权流转的范围、形式及参与主体，还就对强化农村土地承包经营权流转的管理、服务及保障措施做了明确的规定。该《意见》是宁夏回族自治区党委、政府贯彻党的十七届三中全会精神，进一步深化农村改革，转变农业增长方式，加快现代农业发展的重大战略性举措。自治区党委、政府要求宁夏各级党委、政府要从全局和战略高度，统一思想，完善措施，创新机制，推进农村土地承包经营权流转有序稳步进行。
二、农村土地经营权流转的法律依据
1.1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修正，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正实施的《中华人民共和国土地管理法》总则第二条明确规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”这就清楚地表明，我国实行的是土地公有制，土地使用权可以依法转让。
2.2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，2002年8月29日中华人民共和国第73号主席令公布，自2003年3月1日起实行的《中华人民共和国农村土地承包法》总则第三条明确规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。总则第四条规定：“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”总则第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”总则第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”
《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》中的上述条文从法律层面明确规定了国家长期实行农村土地承包经营制度，国家赋予农民承包土地的权利和依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转的权利。同时，为防止土地兼并和损害农民利益，国家也从法律层面上严格规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”
三、中央及全国人大关于农村土地经营权流转的政策规定及法律形成的脉络与基本框架
分析中央、全国人大、农业部及各地关于农村土地经营权流转的政策及法律法规，可以看出一条清晰的脉络关系和逐步走向完善的基本框架结构。
1.从形成时间和跨度上看，具有连续性、一贯性和持久性。
中国农村的家庭联产承包责任制，发轫于20世纪70年代末80年代初，首先秘密地出现在农村贫困地区，其中最著名的是安徽凤阳小岗村的包产到户大包干责任制。经过1981年中央工作会议的争议和讨论，到1982年中共中央发布第一个农村工作l号文件，对家庭承包责任制予以认可，家庭承包责任制随之由地下转入地上，并取得了在全国推行与发展的合法性。经过两年的大力推广，到1984年年底，全国已有99%的生产队、96.6%的农户实行了包干到户。
随着土地承包到户，农户间自发的土地流转就开始出现，当时主要是农户之间为方便耕种而进行的土地互换及村民委员会为解决同一生产队内部农户人口增减而进行的土地转让两种土地经营权流转形式。1984年，中共中央发布的改革开放后的第3个农村工作1号文件明确规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”同时，中央“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以……由社员自找对象协商转包”。1986年中共中央关于农村工作的1号文件中，明确提出了发展适度规模经营的问题：“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达地区和大城市郊区兴起，很快形成了星火燎原之势。这些地区有相当比例的农村劳动力采取“离土不离乡”的方式转入非农产业就业，很多地方出现了占地和用地相脱节的现象，即，一部分农户因外出打工无精力种地又不愿放弃土地，另一部分农户有能力多种地却又得不到土地。1987年中共中央政治局在《把农村改革引向深入》的文件中提出：“在京、津、沪郊区、苏南地区和珠江三角洲，可分别选择一两个县，有计划地兴办具有适度规模的家庭农场或合作农场，也可以组织其他形式的专业承包，以便探索土地集约经营的经验。”据此，国务院做出了建立农村改革试验区的决定，并允许在江苏的苏锡常、北京的顺义、广东的南海进行适度规模经营的试验，在山东平度进行“两田制”的试验。在这一时期的中央和国务院文件中，也提出了“在稳定和完善家庭联产承包制的基础上，在发达地区的农村和大城市郊区进行适度规模经营。”