第一节 潜龙异象，传奇人生
【原文】
孝宣皇帝，武帝曾孙，戾太子孙也。太子纳史良娣，生史皇孙。皇孙纳王夫人，生宣帝，号曰皇曾孙。生数月，遭巫蛊事，太子、良娣、皇孙、王夫人皆遇害。语在《太子传》。曾孙虽在襁褓，犹坐收系郡邸狱。而邴吉为廷尉监，治巫蛊于郡邸，怜曾孙之亡辜，使女徒复作淮阳赵徵卿、渭城胡组更乳养，私给衣食，视遇甚有恩。
巫蛊事连岁不决。至后元二年，武帝疾，往来长杨、五柞宫，望气者言长安狱中有天子气，上遣使者分条中都官狱系者，轻重皆杀之。内谒者令郭穰夜至郡邸狱，吉拒闭，使者不得入，曾孙赖吉得全。因遭大赦，吉乃载曾孙送祖母史良娣家。语在《吉》及《外戚传》。
后有诏掖庭养视，上属籍宗正。时掖庭令张贺尝事戾太子，思顾旧恩，哀曾孙，奉养甚谨，以私钱供给教书。既壮，为取暴室啬夫许广汉女。曾孙因依倚广汉兄弟及祖母家史氏。受《诗》于东海澓中翁，高材好学，然亦喜游侠，斗鸡走马，具知闾里奸邪，吏治得失。数上下诸陵，周遍三辅，常困于莲勺卤中。尤乐杜、鄠之间，率常在下杜。时会朝请，舍长安尚冠里，身足下有毛，卧居数有光燿。每买饼，所从买家辄大雠，亦以是自怪。
元平元年四月，昭帝崩，毋嗣。大将军霍光请皇后征昌邑王。六月丙寅，王受皇帝玺绶，尊皇后曰皇太后。癸巴，光奏王贺淫乱，请废。语在《贺传》及《光传》。
秋七月，光奏议曰：“礼，人道亲亲故尊祖，尊祖故敬宗。大宗毋嗣，择支子孙贤者为嗣。孝武皇帝曾孙病已，有诏掖庭养视，至今年十八，师受《诗》《论语》《孝经》，操行节俭，慈仁爱人，可以嗣孝昭皇帝后，奉承祖宗，子万姓。”奏可。遣宗正德至曾孙尚冠里舍，洗沐，赐御府衣。太仆以絪猎车奉迎曾孙，就齐宗正府。庚申，入未央宫，见皇太后，封为阳武侯。已而群臣奉上玺绶，即皇帝位，谒高庙。
【译文】
汉宣帝，武帝曾孙，戾太子的孙子。戾太子纳史良娣，生史皇孙，史皇孙纳王夫人，生宣帝，号为曾皇孙。生下数月，就遭遇巫蛊事件，太子、良娣、皇孙、王夫人都被杀害。事实都记在《太子传》中。曾孙虽在襁褓之中，也被收监入狱。当时邴吉为廷尉属官，负责处理巫蛊事件。对曾孙的无辜遭受不幸极为同情，就令女犯淮阳赵徵卿、渭城胡组交换喂乳，并私下给衣服食物，看待很有恩德。
巫蛊事件几年不能结案。到后元二年，武帝有病，来回于长杨、五柞宫，观望云气的星相客说长安狱中有天子气。武帝派使者分别通知京师诸官府对因巫蛊事件入狱的罪犯，不论轻重均处死。内谒者令郭穰夜到郡邸狱检查，邴吉将狱门关闭，使者不能入内，曾孙赖邴吉得以保全。后逢大赦，邴吉就车载曾孙送到祖母史良娣家。此事记在《邴吉传》及《外戚传》中。
后有诏书，派掖庭官去史家看望曾孙，并令宗正著其属籍（录入皇家宗谱）。此时掖庭令张贺是戾太子往日的侍者，怀念戾太子的旧恩，同情曾孙，就对曾孙体贴入微，用私人的钱供给曾孙读书。年长，为曾孙娶宫廷染工许广汉的女儿作为妻子，曾孙因而依靠广汉兄弟及祖母家史氏。他从东海澓中翁学《诗》，禀赋过人又学而不厌；而且具有路见不平、拔刀相助的性格；他斗鸡走马，广为交结，熟知闾巷里奸邪与吏治得失。他多次到祖宗陵墓之地去登临凭吊，到京都三辅之地去了解民情；在莲勺县盐池中，曾被人困辱；特别爱在杜县、鄠县之间流连，大多时在下杜。到朝廷参加朝请，住在长安尚冠里，全身及脚下长毛，睡觉时常放出光彩；每到一家饼店买饼，这家饼店就会生意兴隆，人们对此都感到奇怪。
元平元年（前74）四月，昭帝去世，没有儿子。大将军霍光请皇后召昌邑王为帝。六月一日，昌邑王受皇帝的玉玺及皇服，尊皇后为皇太后。六月二十八日，霍光奏皇后说昌邑王行为淫乱，请予废除。此事记在《昌邑王贺传》及《霍光传》。
秋天七月，霍光奏议说：“礼制，人重视血统关系所以就尊重自己的祖先，尊重祖先就会敬奉祖宗的事业。昭帝没有子嗣，应选择支子孙贤德的人为继承人。武帝曾孙名病已，有诏令由掖庭进行照管。至今已十八岁。从师学习《诗》《论语》《孝经》，操行节俭、慈仁而爱人，可以做昭帝的继承人。奉承祖宗大业，统驭天下臣民。”皇太后表示同意。派宗正刘德到曾孙尚冠里住处，浣洗、赐御府衣冠，太仆用軨猎车奉迎曾孙，先到宗正府斋戒行礼，七月二十五日，进入未央宫，朝见皇太后，先封为阳武侯。随后郡臣奉上传国宝玺，即皇帝位。晋见拜谒高祖的庙宇。
【评点】
刘病已出生数月，即逢巫蛊之祸。武帝征和二年，丞相公孙贺之子公孙敬声被人告发为巫蛊咒武帝，与阳石公主奸。贺父子下狱死。诸邑公主与阳石公主、卫青之子长平侯卫伉皆坐诛。武帝命宠臣江充为使者治巫蛊。江充与太子刘据有隙，遂陷害太子，并与案道侯韩说、宦官苏文等四人诬陷太子。刘据起兵失败。皇后卫子夫和太子刘据相继自杀。刘据的妻妾和三子一女皆死，唯独襁褓中的刘病已逃过一劫，被收系郡邸狱。
巫蛊之祸案发后，邴吉被调到京城任廷尉监，负责处理废太子刘据案。邴吉知道太子是被诬陷的，怜悯刘询这个无辜的婴儿，便让忠厚谨慎的女囚胡组、赵徵卿住在宽敞干净的房间哺育皇曾孙。
后元二年，武帝病，望气者说长安监狱有天子气。武帝便派遣使者，命令将监狱中人一律处死。使者夜晚到来，邴吉紧闭大门，说道：“皇曾孙在此。普通人都不能无辜被杀，何况皇上的亲曾孙呢？”邴吉大义凛然，以大无畏的气概拒不执行皇帝的旨意。到了天亮，使者无奈回去回复。武帝此时也清醒了，说：“天使之也。”于是大赦天下，皇曾孙刘病已得救了。邴吉于是将刘病已送到祖母史良娣家里。
武帝后来下诏，将刘病已收养于掖庭，上报宗正并列入宗室属籍中。此时皇曾孙刘病已的宗室地位才得到法律上的承认。少年刘病已向东海人澓中翁学习《诗经》，他高才好学，但也喜欢游侠，斗鸡走马，游山玩水，了解了风土人情，也知道了百姓疾苦，吏治得失。
皇曾孙虽然被武帝下令召回宫中抚养，但他却更喜欢跑到宫外去远游。他屡次在长安诸陵、三辅之间游历，常流连于莲勺县的盐池一带，尤其喜欢跑到长安郊外的杜县、鄠县一带地方，去光顾杜、鄠两县之间的下杜城（后来他死后也埋在这一带地方，陵号叫作“杜陵”）。他从这些市井的游嬉当中深切体会了民间的疾苦，也获得了不少社会经验，诸如辨别百姓当中的奸邪之辈、察查吏治之道的得失。
他身有“异相”，遍身上下甚至脚底都长着长毛（大概像欧美白种人一样毛发比较发达，从科学角度来说这是雄性激素比较发达的一种表现），住在长安城南的尚冠里（长安城中里社的名称，“里”和“社”是秦汉时代的居民社会单位，相当于后世的“坊”）的时候，卧过的地方不时有光芝散发出来。他每次到卖饼的店铺里去买饼，被他光顾过的店子立刻变得生意火爆，连他自己也不知道为什么。这可能是他登基以后才出现的说法，民间有人把他描绘成一位能给生意人带来好运的财神爷。
掖庭令张贺（张汤的儿子）原是刘据的部下，他对刘病已极好，自己出钱供刘病已读书，“辅导朕躬，修文学经术，恩惠卓异”。在刘病已长大后，张贺“称誉皇曾孙，欲妻以女，安世（张贺弟弟）怒曰：‘曾孙乃卫太子后也，幸得以庶人衣食县官，足矣，勿复言予女事。’于是贺止。”张贺于是为他迎娶掖庭暴室属官许广汉女儿许平君为妻。
昭帝元凤三年正月，汉王朝发生了两件灵异事件：一、“泰山有大石自起立。”泰山上一些不“听话”的石头，居然不消停，在山上像动物一样，走来走去。这事儿许多人不得其解，又惶恐不安。二、“上林有柳树，枯僵复起，虫食叶成文：公孙病已当立。”上林苑是汉皇家林园，一般人进不去。但元凤三年正月里的一天，管理园林的官员却发现，一株枯了许多年的柳树“复起”。枯树复起，奇特，不奇怪。但奇就奇在，这树上的虫儿，居然能把树叶吞食出文字形状，且读之成句：“公孙病已当立。”
当时有许多人都在猜测，为什么泰山上的石头会自起立？为什么上林里发现虫食文？有一个人不但猜测了，而且把他猜测的结果向当时的汉昭帝上了书。他说：“陛下，现泰山大石自起立，是上天在向我大汉昭示，当有匹夫为天子；枯柳复生，意指故废之家公孙氏当复兴。我大汉承尧之后，有传国之运，现天降昭示，当求天下贤人以禅之。我皇退封百里之地，以顺天命！”
此人为鲁地一小官史眭弘。按异姓受命的理论提出时间来说，他是第一个提出异姓可以受命的理论家。而且这个眭弘，倒也是一个敢说敢做之人。他立即把自己的“理论”，结合出现的异象，向皇帝进言。可汉家天子怎么可能就凭泰山、上林两件小小灵异事件，就把大汉天下拱手让与他人？汉昭帝下令，“弘妖言惑众，诛之”。但五年之后，虫食文却应验了。
孝昭帝元平元年（前74），昭帝崩，无嗣，没有儿子。权臣霍光等议立昌邑王刘贺。但刘贺“荒淫无行，失帝王礼宜，乱汉制度”，所以只做了二十七天皇帝，就被以霍光为首的大臣废黜了。之后，光禄大夫、给事中（内朝官）邴吉，建议把流落民间的汉武帝曾孙刘病已迎入宫中，入继昭帝大统。这时，在汉武帝的后代中，已没有更多的选择余地，邴吉又极力赞扬这位十八岁的皇孙“通经术，有美才，行安节和”。大臣会议同意了邴吉的提议，将这位新君奉迎入未央宫。七月，大司马大将军霍光奏议让刘病已即位。随后派宗正刘德驾车到长安尚冠里，洗沐，赐御府衣。太仆以軨猎车奉迎曾孙，就齐宗正府。庚申，入未央宫，见皇太后，封为阳武侯。已而群臣奉上玺、绶，即皇帝位，谒高庙。
元康二年夏五月，为让百姓避讳更容易，改名刘询，之前因触讳而犯罪的人全部赦免。
第二节 故剑情深，废恶显恩
【原文】
（一）
十一月壬子，立皇后许氏。赐诸侯王以下金钱，至吏民鳏寡孤独各有差。皇太后归长乐宫。初置屯卫。
（二）
秋七月，大司马霍禹谋反。诏曰：“乃者，东织室令史张赦使魏郡豪李竟报冠阳侯霍云谋为大逆，朕以大将军故，抑而不扬，冀其自新。今大司马博陆侯禹与母宣成侯夫人显及从昆弟冠阳侯云、乐平侯山、诸姊妹婿度辽将军范明友、长信少府邓广汉、中郎将任胜、骑都尉赵平、长安男子冯殷等谋为大逆。显前又使女侍医淳于衍进药杀共哀后，谋毒太子，欲危宗庙。逆乱不道，咸伏其辜。诸为霍氏所诖误未发觉在吏者，皆赦除之。”
八月己酉，皇后霍氏废。
【译文】
（一）
十一月十九日，立许氏为皇后。赏赐各侯王以下的金钱，从吏民至鳏寡孤独都有一定的赏赐。皇太后进入长乐宫，开始设置屯卫。
（二）
秋天七月，大司马霍禹谋反。下诏说：“前者，东织室令张赦派魏郡豪家李竟举报冠阳侯霍云谋为大逆，朕念在霍光大将军的功绩，想把大事化小，促令霍云洗心革面。现在大司马博陆侯霍禹与他的母亲宣成侯夫人显及从昆弟子冠阳侯霍云、乐平侯霍山、诸姊妹婿度辽将军范明友、长信少府邓广汉、中郎将任胜、骑都尉赵平、长安男子冯殷等共谋为大逆不道之事。霍禹的母亲又指使女侍医淳于衍进药毒杀共哀后，还准备毒杀太子，想篡夺汉家政权。像这样逆乱不道的，都已经按律伏法。凡为霍氏所蒙蔽裹胁而没有具体犯罪事实的一般参与者，一律赦免。”
八月初一日，皇后霍氏被废。
【评点】
终霍光一生，刘询对他都是言听计从，百依百顺的。就只有一件事例外，这就是立皇后。当时众公卿都认为霍光之女是最佳的皇后人选，甚至集体上书。这时候，皇帝却下了一道莫名其妙的诏书：我在贫微之时曾经有一把旧剑，现在我十分地想念它啊，众位爱卿能否为我将其找回来？（“上乃召求微时故剑”——《汉书》）。群臣揣摩上意，开始一个个请立许平君为皇后。许平君与刘询于公元前75年成婚，前74年生下后来成为汉元帝的刘奭。至此，宣帝如愿以偿。依例，皇后的父亲一定要封侯，但霍光却始终不允，后来才封了个“昌成君”。
故剑情深的浪漫典故从此开始流传，这是中国历史上一道最浪漫的诏书，一道王子对贫女的许诺。
而霍光的妻子霍显一心想让女儿成君做皇后。本始三年，许平君再度怀孕，生下一个女儿，霍显命御用女医淳于衍（掖廷护卫淳于赏的妻子）在滋补汤药中加入附子，让许平君在坐月子时服用。许平君服用后不久毒发逝世。汉宣帝非常悲痛，追封她为“共哀皇后”，葬于杜陵南园（也称少陵）。
许平君死后不久，霍成君如愿以偿当上皇后，她飞扬跋扈，挥金如土，与许后提倡的节俭、贤德完全违背。刘询装作对她千依百顺，而霍成君也没有为刘询生下子嗣。地节二年（前68），霍光去世，刘询为他举行了声势浩大的葬礼。地节三年（前67），汉宣帝封许平君的父亲许广汉为平恩侯，立与许平君在民间所生的刘奭为太子。霍显非常恼怒，甚至“恚怒不食，呕血”，并授意霍成君伺机毒杀刘奭，但因为太子的老师常先试菜验毒，所以几次下手均未成功。地节四年（前66）七月，霍家发动政变未遂，招致族灭。霍光之子霍禹、霍云，侄子霍山，妻子霍显都被杀或者自杀。八月，汉宣帝以阴谋毒害太子为由，废掉霍成君，令其迁往上林苑的昭台宫；十二年后的五凤四年（前54），再度令其迁往云林馆。霍成君自杀。葬于蓝田县昆吾亭东。废后诏书原文：“皇后荧惑失道，怀不德，挟毒与母博陆宣城侯显谋，欲危太子，无人母之恩，不宜奉宗庙衣服，不可以承天命。呜呼伤哉，其退避宫，上玺绶有司。”至此，刘询终于为发妻许平君报仇。
在刘询落难时，许平君对刘询不离不弃；当上皇后之后，细心打理后宫。而刘询能够力排众议立平君为皇后，还能为其报仇，对于许平君来说，相比班婕妤、卫子夫等人，她已是十分幸运。
第三节 长袖善舞，巩固皇位
【原文】
（一）
大将军光稽首归政，上谦让委任焉。论定策功，益封大将军光万七千户，车骑将军光禄勋富平侯安世万户。诏曰：“故丞相安平侯敞等居位守职，与大将军光、车骑将军安世建议定策，以安宗庙，功赏未加而甍。其益封敞嗣子忠及丞相阳平侯义、度辽将军平陵侯明友、前将军龙雒侯增、太仆建平侯延年、太常蒲侯昌、谏大夫宜春侯谭、当涂侯平、杜侯屠耆堂、长信少府关内侯胜邑户各有差。封御史大夫广明为昌水侯，后将军充国为营平侯，大司农延年为阳城侯，少府乐成为爰氏侯，光禄大夫迁为平丘侯。赐右扶风德、典属国武、廷尉光、宗正德、大鸿胪贤、詹事畸、光禄大夫吉、京辅都尉广汉爵皆关内侯。德、武食邑。”
（二）
夏五月，诏曰：“朕以眇身奉承祖宗，夙夜惟念孝武皇帝躬履仁义，选明将，讨不服，匈奴远遁，平氐、羌、昆明、南越，百蛮乡风，款塞来享；建太学，修郊祀，定正朔，协音律；封泰山，塞宣房，符瑞应，宝鼎出，白麟获。功德茂盛，不能尽宣，而庙乐未称，其议奏。”有司奏请宜加尊号。
六月庚午，尊孝武庙为世宗庙，奏《盛德》《文始》《五行》之舞，天子世世献。武帝巡狩所幸之郡国，皆立庙。赐民爵一级，女子百户牛酒。
（三）
上始亲政事，又思报大将军功德，乃复使乐平侯山领尚书事，而令群臣得奏封事，以知下情。五日一听事，自丞相以下各奉职奏事，以傅奏其言，考试功能。侍中尚书功劳当迁及有异善，厚加赏赐，至于子孙，终不改易。枢机周密，品式备具，上下相安，莫有苟且之意也。
【译文】
（一）
大将军霍光向宣帝叩请还政于君，宣帝谦让再三，仍委霍光以大任。论功行赏，增封大将军霍光一万七千户、车骑将军光禄勋富平侯安世万户。下诏书说：“已故丞相安平侯杨敞等忠于职守，与大将军霍光、车骑将军安世建议定策，以安定宗庙，功赏未等到而去世。现增封他的儿子杨忠及丞相阳平侯蔡义、度辽将军平陵侯范明友、前将军龙洛侯韩增、太仆建平侯杜延年、太常蒲侯苏昌、谏大夫宜春侯王谭、当涂侯平、杜侯屠耆堂、长信少府关内侯夏侯胜等增封邑户各有等差。封御史大夫田广明为昌水侯，后将军赵充国为营平侯，大司农田延年为阳城侯，少府史乐成为爰氏侯，光禄大夫王迁为平丘侯。赏赐右扶风周德，典属国苏武、廷尉李光、宗正刘德、大鸿胪章贤、詹事宋畸、光禄大夫邴吉、京辅都尉赵广汉的爵级为关内侯，周德、苏武赐以食邑。”
（二）
夏天五月，下诏说：“朕德行浅薄而继承祖宗大业，早晚都怀念武帝履仁行义，挑选名将，征讨不服，因而匈奴远逃，平定氐、羌、昆明、南越，边远地区望风归顺，叩塞臣服；兴建太学，按礼郊祀，确定正朔，协调音律，泰山封禅，宣房筑堤。符瑞迭应，宝鼎生辉，白麟呈祥，丰功盛德，不能尽宣，而庙乐与他的功德不相适应，请有司议奏。”有关机构奏请应加尊号。
六月，尊武帝庙为世祖庙，奏《盛德》《文始》《五行》之舞，天子代代献礼。凡武帝巡狩所到的郡国，都建庙祭祀。赏赐民爵位一级，赏女子百户牛酒若干。
（三）
皇上开始亲政，又思念大将军霍光的功德，就委任霍光侄孙乐平侯霍山领尚书事，总揽朝政，而令群臣还要常向皇帝报告工作，以便皇帝掌握下情，五天听取一次工作汇报，从丞相以下各署奉职奏事。以详尽地陈述他们的情况与措施，考察其政绩与能力。侍中尚书应当迁升及有特殊贡献的人，要厚加赏赐，他的职事可以传至子孙，不改变他的职位。由此就形成朝廷机构设施效能完备，人员配置得当，上下同心同德，没有苟且偷安的想法。
【评点】
从昭帝年间，到昌邑王刘贺短暂的二十七天，再到汉宣帝刘询即位之初，朝政差不多全部掌握在霍光手里。当时，霍家权力极大，霍光除了权倾朝野之外，他的儿子霍禹、侄孙霍云还是统率宫卫郎官的中郎将；霍云的弟弟霍山官任奉车都尉侍中，统率禁卫部队胡越骑兵；两个女婿分别担任东宫和西宫的卫尉，掌管整个皇宫的警卫；堂兄弟、亲戚也都担任了朝廷的重要职位，形成了一个盘根错节、遍布西汉朝廷的庞大势力网。至此，霍光已经成为当时实际上的最高统治者，他的权势和声望在废除了昌邑王刘贺的帝位、拥立汉宣帝之后，达到了无以复加、登峰造极的地步。
早在民间时，汉宣帝对霍光的权势和威望就有风闻。尤其在他一夜之间由一个平民变成了至高无上的皇帝之后，更领教了霍光的权威。他一即位，就明显地感觉到了朝廷内部来自霍光集团咄咄逼人的政治压力，所以在他登基之日谒见高庙时，霍光陪同他乘车前往，他觉得浑身上下都不自在，如“芒刺在背”。有着丰富生活阅历的汉宣帝心里明白，自己初即位，势单力薄，仅凭着一个皇帝的称号是不能和羽翼丰满的霍光相抗衡的，只有保持最大的克制，逐渐发展自己的势力，寻求有利时机，才能夺回属于自己的最高统治权。所以在即位伊始，当霍光表示要还政于他时，汉宣帝非常“诚恳”地回绝了（“大将军光稽首归政，上谦让委任焉。论定策功，益封大将军光万七千户”），他明确表示非常信任霍光，欣赏霍光的才能，请霍光继续主持朝政，并当众宣布，事无大小，先报请霍光，然后再奏知他本人。事后他还专门下诏褒奖霍光的援立之功，增封万七千户。每次上朝，汉宣帝都给予霍光以极高的礼遇。汉宣帝的这一系列行为对于消除霍光对他的猜忌和提防，缓和朝廷内部潜伏的政治危机，为他的统治创造一个良好政治气氛起到了极其明显的积极作用，最直接的结果就是免于变成“昌邑王第二”。
本始二年（前72）五月，即位不足两年的汉宣帝下了一道全面颂扬他的曾祖父汉武帝的诏书，要求丞相、御史与列侯（世袭的侯袭，一般为功臣或外戚及嫡系后裔）、二千石（年俸二千石的官员）、博士讨论武帝的“尊号”和“庙乐”。群臣莫不赞成，唯独长信少府（皇太后师傅）夏侯胜发表了惊人的反对意见：“武帝虽有攘四夷广土斥境之功，然不宜为立庙乐。”
丞相蔡义和御史大夫田广明带头声讨夏侯胜“非议诏书，毁先帝”的罪行，定性为“大逆不道”；又揭发丞相长史（丞相府秘书长）黄霸事先知道夏侯胜的观点而没有举报，犯有包庇怂恿之罪；两人都被捕入狱，判处死刑。不过汉宣帝并没有按惯例将夏侯胜和黄霸按“大逆不道”罪处死并“夷三族”，而是长期关押，后逢大赦，出狱继续当官。
此后大臣们很快拟订方案：尊武帝的庙号为世宗庙，在庙中演奏《盛德》《文始》《五行》舞曲，武帝生前巡行过的四十九个郡国（约占全国郡国的一半）都建立世宗庙，像高祖（刘邦）庙和太宗（文帝刘恒）庙一样。宣帝立即批准，下令在全国实行。为庆祝这一重大决定，特地给全国成年男子普遍增加一级爵位，并赏赐酒肉，以示普天同庆。
从这起事件中，深究一番可以知道，为武帝立庙一事确实是宣帝初即位时的一着好棋，也是其与霍光暗战中的一环。宣帝即位时虽然曾祖父已去世多年，他不可能为先帝主丧；但由于昭帝未为武帝立庙，因此宣帝以为武帝立庙的方式来宣示自己才是武帝的嫡系遗脉（戾太子是武帝的嫡长子），用来与以庶子身份即位的昭帝区别开来，显示自己才是继承武帝事业和遗志的正统，自己的继位是天经地义并且完全合法的，具有不容置疑的正当性，并借以提高自己的个人威信，而且也是标榜孝道，以示为武帝尽孝。因为是打着武帝的旗号，霍光也无法表示反对。当出现夏侯胜反对的局面后，宣帝顺势将其下狱，来一个下马威，进一步树立了自己的个人权威，让大臣们都不敢小瞧自己这个没有外戚撑腰，全无根基的布衣皇帝。如此既表达了对先帝的孝心，又标榜了自己的正统嫡孙的身份，初步确立了在朝廷上的威信，真是一举三得。由此可见西汉晚期刘向说宣帝“聪明远见，制持万机”在文帝之上，绝非虚言。
汉宣帝即位后的第六年，也就是地节二年（前68），霍光去世。宣帝亲临葬礼，按皇帝葬制的规格埋葬了霍光，并加封霍光的侄孙霍山为乐平侯，以奉车都尉的官职领尚书事。与此同时，汉宣帝认为时机已到，开始亲理朝政。他重用御史大夫魏相，让魏相以给事中的身份参与朝中的机密决策，后来又提拔魏相做了丞相。继而任命邴吉为御史大夫，又委以他的岳父平恩侯许广汉以重任，逐渐把权力收归己手。
汉宣帝深知，霍光虽然死了，但霍家的势力还很大，霍家的亲属和亲信还控制着中央政府的各个机要部门，兵权也掌握在他们手中。为此，汉宣帝首先采取行动，削夺霍家把持的权力。他先解除了霍光两个女婿东宫、西宫卫尉的职务，剥夺了他们掌管的禁卫军权。又把霍光的两个侄女婿调离了中郎将和骑都尉的位置，让自己的亲信担任南北军和羽林郎的统帅，最终把兵权掌握在自己手中。之后，他提拔霍光的儿子霍禹为大司马，明升暗降，剥夺了他掌握右将军屯兵的实权。他还对上书制度进行了改革，下令吏民上书，直接呈皇帝审阅，不必经过尚书，把霍山、霍云领尚书事的职务架空起来。通过这一系列步骤，霍家掌握的权力被剥夺殆尽，权力逐渐集中在汉宣帝的手中。
面对汉宣帝全面夺权的行动，霍家集团内部惶恐不安，决定铤而走险，举行叛乱，推翻汉宣帝，保住他们的既得利益。但叛乱在严阵以待的汉宣帝面前很快瓦解了。汉宣帝大规模地镇压了霍氏集团的叛乱，将参加叛乱的人都处以极刑，并废除了霍皇后。在西汉朝廷中盘踞了十几年的霍家势力一朝覆灭，汉宣帝最终确立了他的绝对统治。
第四节 整饬吏治，恢复经济
【原文】
（一）
二年春正月，诏曰：“《书》云：‘文王作罚，刑兹无赦。’今吏修身奉法，未有能称朕意，朕甚愍焉。其赦天下，与士大夫厉精更始。”
二月乙丑，立皇后王氏。赐丞相以下至郎从官钱帛各有差。
三月，以凤皇甘露降集，赐天下吏爵二级，民一级，女子百户牛酒，鳏寡孤独高年帛。
夏五月，诏曰：“狱者万民之命，所以禁暴止邪，养育群生也。能使生者不怨，死者不恨，则可谓文吏矣。今则不然，用法或持巧心，析律贰端，深浅不平，增辞饰非，以成其罪。奏不如实，上亦亡繇知。此朕之不明，吏之不称，四方黎民将何仰哉！二千石各察官属，勿用此人。吏务平法。或擅兴繇役，饰厨传，称过使客，越职逾法，以取名誉，譬犹践薄冰以待白日，岂不殆哉！今天下颇被疾疫之灾，朕甚愍之。其令郡国被灾甚者，毋出今年租赋。”
又曰：“闻古天子之名，难知而易讳也。今百姓多上书触讳以犯罪者，朕甚怜之。其更讳询。诸触讳在令前者，赦之。”
（二）
秋八月，诏曰：“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事，而奉禄薄，欲其毋侵渔百姓，难矣。其益吏百石以下奉十五。”
【译文】
（一）
二年春天正月，下诏说：“《书》说：‘文王做刑法，对于乱常违教的人不得赦免。’当今有些法吏虽然修身奉法，仍不称他们的责任，还不能使我感到满意，我也为这些法吏感到难过。现决定不追究他们的责任，望他们与各级官员聚精会神，重新开始。”
二月二十六日，立王氏为皇后，赏赐丞相以下至郎从官钱帛各有差等。
三月，因为凤凰、甘露屡呈祥瑞，特赐天下吏爵级二级，庶民爵一级，女子每百户赐牛肉及酒若干，鳏寡孤独高年赐帛若干。
夏天五月，下诏说：“刑狱关系到千万人的命运，是用以禁暴止邪，养育群生的。要能使生者不怨、死者不恨，这才可以担任文吏。现在却不然。有的执法量刑持机巧之心，分析律条，妄生端绪，与律法的原意深浅不一，出入很大，无限上纲或有意开脱，来定罪名。将案情不如实上报，朝廷也无法了解真情，我不能明察，吏不能称职，这样下去，四方黎民就无所仰仗了！二千石各自检察他们的下属，不得用这种徇私枉法的人主管刑狱。官吏的首要任务是依法办事，而有的为了让来往客使称心如意，就任意派遣听差役夫，提高客使食饮标准，僭越职权和无视法规，来博取客使对他的好评，这好比踏着薄冰而等待烈日，难道还不危险吗？当今天下部分地区疾疫流行，我深为同情。现令郡国受灾疫严重的地方，免除今年租税。”
诏书上又说：“听说古代的天子之名，难知而易讳。现在百姓中有不少因上书触讳而犯罪的，我十分同情。朕将原名‘病已’改为‘询’。凡是在此诏之前触讳（病已）而蒙罪的，一律赦免。”
（二）
秋天八月，下诏说：“官吏贪赃枉法则治道衰。现在小吏都勤在民事，而俸禄很少，想叫他们不侵渔百姓，那是难以做到的。现在增加百石以下俸禄十五。”
【评点】
刘询早年生活在民间，深知吏治好坏将直接关系到百姓的生存发展与社会的和谐稳定。他说：“吏不廉平则治道衰。”所以，他即位后，除亲自过问政事，省去尚书这一中间环节，恢复了汉初丞相既有职位又有实权的体制外，还特别重视地方长吏的选拔和考核，并下大力气整饬吏治。为此，刘询建立了一套对官吏的考核与奖惩制度。他多次下诏对二千石（郡守级官吏），实行五日一听事制度；并不定期派使者巡行郡国，对二千石官员的工作进行考察。根据考核结果，信赏必罚。他颁布诏令说：“有功不赏，有罪不课，虽唐虞犹不能化天下。”在他当政时，一大批政绩突出的官员受到了奖励，或以玺书勉励，增秩赐金，或爵关内侯，升任九卿或三公。对那些不称职或有罪的官吏，则严惩不贷。随着这些措施的推行，一大批“良吏”便逐渐造就而成。其中，还有许多官吏是由低级郡吏察廉晋升而来，或因明经而被提拔。
宣帝时期，是官吏“久任”制发展到较为完备的时期。这主要表现在两个方面：其一，把官员“久任”的实施范围由中央大臣扩大到高级地方官员。不仅侍中、尚书等参掌朝政的亲信近臣得蒙荣宠，郡太守一级的高级地方官也多有“久任”者。汉代的郡国介于中央与县之间，在中央与地方的关系中，郡国守相起承上启下的作用。郡国守相的好坏，不仅关系到一方的安宁与否，也关系到国家的治乱兴衰。所以，刘询对郡国守相的选任，十分慎重和严格，规定先由朝中大臣举荐，然后择日亲自召见考核，询问治国安邦之术。著名循吏龚遂被任命为渤海太守，就是其中一例。
其二，上述官员即便积有功劳，或有优异表现应该升迁，也不轻易提升调动，而是另外寻求对策，给良吏以物质、精神两方面的奖励和褒奖。对于亲信近臣，“至于子孙，终不改易”。结果是“枢机周密，品式备具，上下相安，莫有苟且之意也”。对于郡太守，汉宣帝坦言他们是辅助天子治国理民的关键所在，是“吏民之本”，如果时常调动变易就不会被其属下尊重，上下难以相安；如果实行“久任”制，百姓知其将长时期在职，就不敢欺罔上司，自然就会“服从其教化”。对治理地方确有优异政绩的郡太守，汉宣帝常用的奖励办法是：颁布玺书嘉奖勉励；在原有的薪俸基础上增加俸禄；赏赐金钱若干；甚至拜爵至关内侯，使之得以享受政治名誉与经济利益。如胶东相王成在“考绩”中被认为安抚了大量流民，“治有异等”，就得到了明诏褒奖，并提升其俸禄为“中二千石”，赐爵关内侯。另外一位名臣黄霸，曾经因为有过失而被贬，以八百石的官秩再度出任颍川太守，任职八年，郡中大治。宣帝下诏称扬，并给予“赐爵关内侯，黄金百斤，秩中二千石”的额外奖赏。按照常规，郡太守的俸禄高者为“二千石”（低者可至“八百石”），而王成、黄霸实际享受的“中二千石”俸禄与朝廷诸卿持平。他们的职务尽管没有升迁，但是政绩得到肯定，待遇得以改善，利益得到保障。这不仅对当事人有安抚或激励作用，而且可以给后来人树立榜样，结果是刺激了政风吏治的改善，这些循吏（地主阶级中有远见、懂政策的官吏）或良吏执法公平，恩威并施，其统治显得“合人心”，“所居民富，所去见（被）恩”，故而得到时人好评。史称“是故汉世良吏，于是为盛，称中兴焉”。
刘询来自民间，知道百姓对官员贪腐切齿痛恨，所以他一当政，就主张要严明执法，惩治不法官吏和豪强。一些地位很高的、腐朽贪污的官员都相继被诛杀。大司农田延年在尊立汉宣帝时，作用非凡，“以决疑定策”被刘询封为阳城侯，但因修建昭帝墓圹，趁雇用牛车运沙之际，贪污账款三千万而被告发。有大臣为他说情，认为“春秋之义，以功覆过”，但刘询没有同意，派使者“召田延年诣廷尉”受审，拟以重罚，致使田延年畏罪自杀。
刘询不仅以执法严明著称，还以为政宽简闻名。他在任用地方官时，除起用了一些精明能干的能吏去严厉镇压不法豪强外，还同时任用了一批循吏去治理地方，从而改变了吏治苛严和破坏的现象，大大缓和了社会矛盾，安定了政治局面。由于他有过牢狱之灾的经历，所以，对冤狱他深恶痛绝，提出要坚决废除苛法，平理冤狱。他亲政后不久，就亲自参加了一些案件的审理。为从制度上保证执法的严肃性和公正性，公元前67年，还在朝廷增加了四名廷尉平一官，专掌刑狱的评审和复核，并设置了治御史以审核廷尉量刑轻重。公元前66年，又下诏废除了“首匿连坐法”，并下令赦免因上书触犯他名讳的人。公元前54年，他派二十四人到全国各地巡查，平理冤狱，检举滥用刑罚的官员。他还先后十次下令，大赦天下。
昭宣时期，以《轮台罪己诏》为基本依据，昭帝、霍光和宣帝认真总结了武帝时期推行经济政策的经验教训，大刀阔斧地进行调整政策，采取“与民休息”的政策，收到了显著的效果。
武帝时期工商业官营政策暴露出诸多弊端，昭帝时期就引起了较大非议。在始元六年（前81）召开的盐铁会议上，众臣对这些政策进行了激烈的批评，导致了“罢郡国榷沽”的结果，但其他各项仍未罢除。宣帝亲政后，继续整顿这些政策，曾于地节四年（前66）九月下诏：“吏或营私烦扰，不顾厥咎，朕甚闵（悯）之。盐，民之食，而贾咸贵，众庶重困，其减天下盐贾。”由此可见，工商官营政策在昭宣时期虽然仍在执行，但经过整顿，这些政策的一些弊端，如官吏徇私枉法、贪污腐败等问题，在一定时期内得到了有效抑制，这有利于百姓的“休养生息”。
针对“富者田连阡陌，贫者亡（无）立锥之地”的现象，为制止土地兼并，刘询即位后，先后三次诏令把“资百万者”的豪强徙往平陵、杜陵等地，而后将其土地或充为公田，或配给无地、少地的贫民；还把国家苑囿或郡国的公田，借给少地或无地的贫民耕种，使他们尽可能地摆脱地主的控制，重新变为国家的编户。刘询继续奉行了昭帝时期的轻徭薄赋方针。公元前73年，他即位不久，就免除了当年租税，后又对遭受旱灾、地震、病疾的地区，免除三年的租赋。公元前67年，他下令降低一直很高的盐价，减轻老百姓过重的负担。公元前55年，他下令减少天下口钱。公元前52年，又下令减收全国百姓算赋钱，一算减三十钱。公元前51年，又再次诏令免除当年田租。在徭役方面，也尽量减省。当时，漕运所消耗的人力很多，仅从关东向京师运谷四百万斛，每年就需用六万人的劳力。他采纳大司农中丞耿寿昌的建议后，在三辅、弘农、河东、上党、太原等郡买粮，供给京师所用，一下就减省关东多半的漕卒。在刘询的大力倡导下，各级官吏都将劝课农桑、发展生产作为首要政务。刘询还派农业专家蔡葵为“劝农使”，巡视全国，指导农业生产。在刘询统治后期，国内经济繁荣，农业连年丰收，谷价创出了汉代的最低价。
第五节 征服匈奴，巩固边防
【原文】
（一）
匈奴数侵边，又西伐乌孙。乌孙昆弥及公主因国使者上书，言昆弥愿发国精兵击匈奴，唯天子哀怜，出兵以救公主。
秋，大发兴调关东轻车锐卒，选郡国吏三百石伉健习骑射者，皆从军。御史大夫田广明为祁连将军，后将军赵充国为蒲类将军，云中太守田顺为虎牙将军，及度辽将军范明友、前将军韩增，凡五将军，兵十五万骑，校尉常惠持节护乌孙兵，咸击匈奴。
三年春正月癸亥，皇后许氏崩。戊辰，五将军师发长安。
夏五月，军罢。祁连将军广明、虎牙将军顺有罪，下有司，皆自杀。校尉常惠将乌孙兵入匈奴右地，大克获，封列侯。
（二）
西羌反，发三辅、中都官徒弛刑，及应募佽飞射士、羽林孤儿，胡、越骑，三河、颍川、沛郡、淮阳、汝南材官，金城、陇西、天水、安定、北地、上郡骑士、羌骑，诣金城。
夏四月，遣后将军赵充国、强弩将军许延寿击西羌。
六月，有星孛于东方。
即拜酒泉太守辛武贤为破羌将军，与两将军并进。诏曰：“军旅暴露，转输烦劳，其令诸侯王、列侯、蛮夷王侯君长当朝二年者，皆毋朝。”
（三）
夏五月，羌虏降服，斩其首恶大豪杨玉、酋非首。置金城属国以处降羌。
秋，匈奴日逐王先贤掸将人众万余来降。使都护西域骑都尉郑吉迎日逐，破车师，皆封列侯。
九月，司隶校尉盖宽饶有罪，下有司，自杀。
匈奴单于遣名王奉献，贺正月，始和亲。
（四）
二月，单于罢归。遣长乐卫尉高昌侯忠、车骑都尉昌、骑都尉虎将万六千骑送单于。单于居幕南，保光禄城。诏北边振谷食。郅支单于远遁，匈奴遂定。
【译文】
（一）
匈奴多次侵犯边界，又西侵乌孙，乌孙王以及嫁给乌孙王的汉公主通过出使乌孙的汉朝使者向朝廷上书，说乌孙王希望朝廷派遣精兵反击匈奴，祈求天子哀怜乌孙饱受侵略的处境，出兵来救公主。
秋天，朝廷动员与选派关东轻车锐兵，还挑选各郡国位在三百石的强健而谙于骑射的吏员，都从军西征。御史大夫田广明为祁连将军，后将军赵充国为蒲类将军，云中太守田顺为虎牙将军，与度辽将军范明友，前将军韩增共为五将军，兵十五万骑，校尉常惠持符节指挥乌孙兵，共击匈奴。
三年春天正月十三日，皇后许氏去世。十八日，五将军从长安发兵。
夏天五月，收兵。祁连将军田广明因逗留不前进、虎牙将军田顺因虚报战果有罪，交军法机构处置，都自杀。校尉常惠率领乌孙兵攻入匈奴右地，大获全胜，封为列侯。
（二）
西羌造反，征集三辅、中都官狱的轻刑犯人以及敏捷迅速的射士、羽林孤儿，胡、越马匹，三河、颍川、沛郡、淮阳、汝南的材官，金城、陇西、天水、安定、北地、上郡的骑士，羌地的马匹，都到金城集中。
夏天四月，派遣后将军赵充国、强弩将军许延寿出击西羌。
六月，有彗星在东方出现。
就地封酒泉太守辛武贤为破羌将军，与后将军、强弩将军一起进攻。下诏说：“军旅征途辛苦，军需转运烦劳，现在下令各侯王、列侯、蛮夷王侯君应在第二年正月来朝的，一律免朝。”
（三）
夏天五月，西羌降服，砍掉了首要人物大富豪杨玉和西羌首领的脑袋。设置金城属国来安置降羌。
秋天，匈奴日逐王先贤掸领人众万余来投降。派都护西域骑都尉郑吉迎日逐王，攻破车师，都封为列侯。
九月，司隶校尉盖宽饶有罪，打入监狱，自杀。
匈奴单于派遣名王来汉朝进献，祝贺正月，开始和亲。
（四）
二月，单于完成朝贺任务西返。朝廷派长乐卫尉高昌侯董忠、车骑都尉韩昌、骑都尉虎带领一万六千人的卫队护送单于。单于居住在幕南，驻光禄城。诏北边支援他们的粮食谷物。郅支单于孤立而远遁，匈奴从此安定。
【评点】
宣帝是继武帝之后的又一位实力派皇帝。在对外关系上，刘询于本始二年（前72）曾联合乌孙大击匈奴；后趁匈奴内部分裂之际，与呼韩邪单于建立友好关系，使边境逐步宁息。神爵元年（前61）击败西羌，后任将军赵充国实行屯田，加强边防，使羌人归顺。神爵二年（前60），在乌垒城（今新疆轮台东北），设立西域都护府，监护西域诸城郭国，使天山南北这一广袤地区正式归属西汉中央政权，具有划时代的重大意义。
降服匈奴
自马邑之谋（前133）吹响反击匈奴的第一声号角，大汉历经袭破龙城、河南、高阙、定襄、河西等系列会战，终至漠北之战（前119），一洗大汉八十一年心灵创伤，从此奠定汉强匈弱的大格局。
但匈奴并未臣服，相反，经过十几年的恢复后，声势复振，与汉争斗竟败少胜多。汉武后期有赵破奴两万骑受降城之没、李广利三万骑天山被围牺牲六七、李陵五千步兵浚稽山败没，甚至最后李广利七万铁骑燕然山全军覆没，损失何等惨重！不过匈奴惨胜犹败，内部又有不和，双方实力对比也未转换。
汉宣帝即位第二年（前72），大汉发铁骑十六万余兵马，分五路攻打匈奴，这不仅是武帝更是两汉四百年最大规模的一次对外骑兵出征，足见当时大汉军威何其鼎盛。同时，派遣校尉常惠前往乌孙，节制乌孙骑兵五万余，与汉军东西并进，形成一个巨大的钳形攻势，夹击匈奴。
匈奴畏惧汉军，惊慌西逃恰遇乌孙兵，一场激战大败而归，常惠因此封为长罗侯。第二年冬（前71），匈奴羞愤，再袭乌孙，遇大雪，生还者不及十分之一；再加乌孙、乌桓与丁令的乘势攻击，国人亡十分之三，畜亡十分之五，国力大为削弱。不久，汉军三千骑击匈，都能捕得几千匈人而还；匈奴亦不敢报复，而且更向往与汉和而不是战了。这次胜利是武帝以来，坚决执行联乌击匈政策结出的硕果。
汉宣帝神爵二年（前60），统治西域的日逐王先贤掸与新任单于握衍朐鞮素有矛盾，关系不睦，带着数万人投降大汉。宣帝特派郑吉，发渠犁、龟兹诸国兵五万，前往迎降，一直护送至京师长安，路上有逃亡者，即斩杀。日逐王后被封为归德侯。这掀开了汉匈史新的一页。
汉宣帝甘露三年（前51），呼韩邪单于亲往帝都长安，俯首称臣做北藩。纵横万里的游牧风暴——匈奴帝国，全盛时控弦之士三十余万，与汉缠斗一百四十余年，终于低下高昂之头。
囊括西域
自张骞凿空，七十余载汉匈相争，直至匈日逐王归降郑吉。汉宣帝神爵二年（前60），西域都护设立，西域广袤地域正式归我大汉管辖，属于我华夏疆土，大汉天威自此远达葱岭万里以外。
上面提到的常惠，本始二年大捷后被派再返乌孙，赏赐其有功人员。因龟兹（西域一大国）曾杀汉屯田校尉赖丹，回国途中，常惠征调西域诸国五万人马，往攻龟兹，迫其国王谢罪并交出凶手姑翼，即斩杀之。大汉赫赫天威与在西域的尊严得以维护。
西域，历来是汉匈的第二战场。西域本是匈奴势力范围，匈奴置僮仆都尉驻扎在焉耆一带，管辖西域诸国。汉武帝通西域、败匈奴、伐大宛后，声威亦远震此地，汉使往来不绝，并屯田渠犁。汉匈遂在西域形成了拉锯战，你来我往，此消彼长，情形至为复杂。武帝后期，因击匈失利和诏罢轮台之戍，汉势有所减弱。昭帝时，霍光遣傅介子计斩楼兰王，大汉对西域的影响又有所加强。到了宣帝初年，汉匈仍以天山为界，南为大汉势力范围，北则为匈奴统辖。
前已提及的车师，就属于北道，为匈奴控制，对大汉不敬。宣帝亲政的第一年（前68），即遣屯田渠犁的郑吉，发附近西域诸国兵一万余及屯田一千五百汉兵，往讨车师，击破降服之。匈奴派兵来战，郑吉领兵迎击，两军遭遇，匈奴竟害怕退去。后来，郑吉派遣三百汉兵屯驻车师。
不久，南道的莎车王弟呼屠徵，杀了亲汉国王万年与汉使奚充国，自立为王，并煽动南道诸国，叛离大汉，南道因此阻断不通。当时郑吉还在北道，恰奉宣帝派遣冯奉世正出使大宛途中。冯奉世果断行动，征发西域诸国兵一万五千余，进攻莎车，打下了都城，平定了南道，并把惊惧自杀的呼屠徵首级一路传送到长安。此乃宣帝元康元年（前65）的事。
大汉天威，震慑西域。冯奉世之后到了大宛国，国王对他尤其礼敬，因此还得到该国名马“象龙”，带回了长安。
汉宣帝神爵二年（前60），匈奴日逐王先贤掸带着数万人投降大汉，宣帝特派郑吉，发渠犁、龟兹诸国兵五万，前往迎降，一直护送至京师长安，路上有逃亡者，即斩杀。郑吉破车师，降日逐王，声威大震西域，宣帝乃拜之为西域都护，封安远侯，兼护车师以西北道诸国。郑吉遂在西域中心，设置幕府，修筑乌垒城，距阳关两千七百余里，统领天山南北，大汉号令得以正式颁行于辽阔西域。
西域都护的设置，不仅是大汉王朝，更是华夏史上一个划时代的大事件。从此之后，汉匈相斗七十余年，东自车师、鄯善，西抵乌孙、大宛，西域诸国尽归我大汉之列，张骞之始，郑吉之终，汉武之愿，汉宣实现。
从此以后，天山南北广袤之土、雄阔之地，终属我华夏之疆、中华之域。匈奴也更加衰弱，不敢再与汉争锋西域，以前设置的僮仆都尉，也灰溜溜地罢废了。
大破西羌
西陲之羌，盘踞青、陇，民风剽悍，勇猛好战，策应匈奴，扰我边疆。宣帝遣赵充国讨伐，两年完全平定，因置金城属国安置降羌，也就是西域都护设立的那一年。
武帝后期，聚居在现今青海省境内的羌族，经常向内地侵扰，攻城略地。匈奴也想联合羌人共同侵扰汉朝。面对这种形势，武帝曾提出要斩断匈奴右臂，指的正是这种联合，但派去的士兵也为羌人所败。这时，羌人又逐渐向湟水以北移动，找寻农民弃耕的地方去放牧。同时羌人各部落也有联合一致的趋向，郡县官吏也禁止不了。这时匈奴又想勾结羌人，以扩大对汉西部的侵扰。汉朝派往浩窖（今青海省大通河东岸）的军队，被羌人打败，损失甚众。
宣帝期间，光禄大夫义渠安国出使到了羌部落，羌先零部落酋长向他表示要北渡湟水，到汉民不种田的地方畜牧。义渠安国向朝廷报告这个情况。赵充国弹劾义渠安国奉使失职。从此以后，羌人依照以前的话，擅自渡过湟水，当地汉朝的郡县长官不能禁止。元康三年（前63），先零部落与各个羌民族部落酋长二百多人“解仇交质”，订立盟约，打算共同侵扰汉朝地区。宣帝知道了此事，问赵充国如何对策。赵充国指出，羌人为患，一是羌族原来各部落互相攻击，易于控制，但近几年来他们“解仇交质”，共同反汉；二是羌族与匈奴早就打算联合；三是羌族还可能“结联他种”，即与其他种族联合。所以他提出“宜及未然为之备”的建议。过了一个多月，小月氏部落的羌侯狼何果派人到匈奴借兵，打算攻击鄯善、敦煌，以切断汉朝与西域的通道。赵充国估计事情不会那么简单，需要深谋远虑。他向朝廷提出建议：一是加强军事上的边防；二是离间羌族各部落而侦探其预谋。
神爵元年（前61）春，大汉中央两府（丞相、御史）又推荐义渠安国出使诸羌，了解其动向。义渠安国不懂策略，一到羌部，就召集先零部落的头领三十多人，以他们都有逆而不顺之罪，全部斩首。调兵镇压先零之民，杀了一千多人。于是羌族各部及归义羌侯杨玉等都很震恐，离开其地，劫掠其他小族部落，犯汉边塞，攻城邑，杀长吏。义渠安国以骑都尉身份带领三千骑兵守备羌人，被羌人所击，损失惨重。他领兵退到令居，向皇帝报告。
宣帝意欲起用赵充国平叛，但这时赵充国已七十多岁，宣帝就派遣御史大夫邴吉去问谁可以为将。赵充国很自信地回答：“无逾于老臣者矣。”宣帝又派人去问：“将军度羌虏何如，当用几人？”赵充国答：“百闻不如一见。兵难隃度，臣愿驰至金城，图上方略。”意思是说，用兵不能远离战场空想，而要亲临前线观察，然后做出对策。他要求宣帝交给他任务，不必担忧。宣帝笑着答应了。
于是，赵充国虽年逾七十，仍督兵西陲，挫败羌人进犯。回来以后，三向朝廷上书，详细分析了形势，建议防事变于未然，提出了“以兵屯田”的主张，得到宣帝的赞赏。宣帝因他年老，问他：“派谁去带兵最合适呢？”他回答得很痛快：“再没有比老臣更合适的人选了。”又问：“需要多少人马？”答：“百闻不如一见。臣愿立刻去金城（今兰州附近）测看地形，写出方案来。陛下把此事交给我办好了。”他就领骑兵不满万人，迅速出师，巧渡黄河，立稳阵脚，做好战斗准备。到达湟水岸边，羌人多次挑战，他坚守不出，只以威信招降，解散羌人各部落联合的计划。这时，他建议朝廷，屯田湟中（今青海省湟水两岸）作为持久之计，提出亦兵亦农，就地筹粮的办法，可以“因田致谷”、“居民得并作田，不失农业”、“将士坐得必胜之道”、“大费既省，徭役预息”等“十二便”。这对当时支援频繁的战争，减轻人民负担起到了很重要的作用，一直影响到后世。
第六节 布衣天子，常平粮仓
【原文】
大司农中丞耿寿昌奏设常平仓，以给北边，省转漕。赐爵关内侯。
【译文】
大司农中丞耿寿昌奏请设常平仓，以供应北方边塞军需，减少漕转。赐爵为关内侯。
【评点】
五凤四年的正月，大司农中丞耿寿昌便向宣帝奏请在边郡设立常平仓，以供给北部边防之需，减省转输漕运之费。
“常平”源于战国时李悝在魏所行的平籴，即政府于丰年购进粮食储存，以免谷贱伤农，歉年卖出所储粮食以稳定粮价。范蠡和《管子》也有类似的思想。汉武帝时，桑弘羊发展了上述思想，创立平准法，倚仗政府掌握的大量钱帛物资，在京师贱收贵卖以平抑物价。
宣帝即位之前，往年漕运时，输谷四百万斛到京师需要动用关东漕卒六万人，耗费相当惊人。因此耿寿昌建议就近购买三辅及弘农、河东、上党、太原诸郡之谷，认为足以满足京师所需，且可将漕卒的员额减省一半；同时又奏请将海租（水产税）增加三倍。尽管早在神爵元年时，赵充国就已有趁低价在金城郡多籴谷蓄的建议，但时隔七年之后耿寿昌才将之奏请实施，并将试行的范围由金城一郡扩大到整个北边，这就足以说明，汉朝这些年来积蓄的谷物已经丰富到了足够支撑这个庞大计划的地步；而谷价的长期低迷，则说明实施这一计划的内外部条件到这时已经完全成熟。这两项条件的完备使得常平仓的设立具有了瓜熟蒂落、水到渠成的意义，一旦正式施行，成功的希望便有了相当的把握。虽然御史大夫萧望之以“阴阳之感，物类相应，万事尽然”为由，又认定耿寿昌之举实乃“费钱二万万余，有动众之功，恐生旱气，民被其灾”，因而极力反对，宣帝仍然一一照准。
耿寿昌的改革方案很快收到成效，漕事因而畅达，他便又下令在边郡各地筑造谷仓，于谷价低时加价籴入、价高时则降价粜出，以平抑谷价，调剂各边郡的谷物供给，名曰“常平仓”。常平仓的设立，是以国家的财力为后盾、以改变市场供应量的手段来达到稳定谷价，调节市场的目的。这样既能减轻过低的谷价对中小农户的伤害，保障他们的切身利益，又使国家常年掌握着一定数量的粮食储备，能够维持边防的稳定。百姓得其便利，国家也得以安定，一举而两得。
汉宣帝时期设立的常平仓作为调节粮价、储粮备荒以供应官需民食而设置的粮仓，主要是运用价值规律来调剂粮食供应，充分发挥稳定粮食的市场价值的作用。在市场粮价低的时候，适当提高粮价进行大量收购，不仅使朝廷储藏粮食的大谷仓一太仓和甘泉仓都充满了粮食，而且边郡地方也仓廪充盈。在市场粮价高的时候，适当降低价格进行出售。这一措施，既避免了“谷贱伤农”，又防止了“谷贵伤民”，对平抑粮食市场和巩固封建政权起到了积极作用，还对边疆的粮食储备产生有利影响，在一定程度上反映了人民群众的利益和愿望。