清末连续发生的几场战争（中日、中俄、中法之战），均以中国人的屈辱而收场，战争唤醒了国人，要求中国采用立宪政体的呼声越来越高，由于像张之洞、袁世凯那样的地方实力派加入了这种大合唱，清政府再也不能置若罔闻了。1906年9月1日，清廷下令全国各地开始宪政的准备工作。
1910年，清廷与日、俄、英、法等国再起争端，清政府依然采取一以贯之的软弱态度，遭受到立宪派的猛烈攻击。16个省的立宪派代表聚集上海，组成了咨议局联合会，随即派出一个32人的代表团前往北京请愿，要求迅速召开国会。这次请愿行动，使政府作了几点让步，其中包括设立临时的资政院，把完成宪制的过渡期缩短三年，由皇帝发出上谕，答应在1913年（原定为1917年）召开国会，并允诺此前公布宪法。
任何改革都不可能一蹴而就，在施行了几千年封建专制的中国进行民主宪政改革，尤其需要超人的政治智慧。遗憾的是，清廷统治者习惯了专制的权利，当民主宪政的巨龙还在窗外徘徊低吟时，他们为之欢欣鼓舞；但是当这条巨龙即将来到身边时，他们脸上吓得变了颜色。
清政府发现改革正在失控，似乎掉进了一个大泥淖，愈改革，权力愈少，威望越低，以往不可撼动的正统位置，遭受到前所未有的挑战。要命的是，这时候，最高决策层偏偏又下了一着愚不可及的臭棋。
1911年5月8日，清政府下令裁撤军机处，成立由13名国务大臣组成的新内阁，以庆亲王奕劻任总理大臣，那桐、徐世昌为协理大臣，下设外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩等十部，以梁敦彥、善耆、载泽、唐景崇、荫昌、载洵、绍昌、溥伦、盛宣怀、寿耆分任各部大臣。13位大臣中，满洲贵族9人（其中皇族又占7人），汉族官员仅有4人。这个以皇族为中心的内阁，时人称之为“皇族内阁”。
改革立宪是大好事，但清廷统治者病急乱投医，开对了处方抓错了药。取消军机处，成立皇族内阁，等于是将权力从左手移交到右手，国人普遍感到失望，有部分激进者大为愤怒，极力倡导暴力革命。连一向温和的立宪派也难免表露出了暴躁情绪，一份立宪派报纸在社论中发牢骚：“当欧洲人为成立议会而流血时，中国人却在浪费墨水。”这种愤怒情绪，随着皇族内阁执掌政权后具体政策的出台，迅速向全国波及，犹如池塘里投了枚石子，一圈圈涟漪向四周扩散。
皇族内阁成立的第二天，颁布了铁路国有政策，宣布将此前已批准交商办的铁路干线由国家收回，强行接管广东、四川、湖南、湖北四省的铁路公司，并与英、法、德、美四国银行签署借款协议，以路权相交换。
当时社会各种矛盾已是白热化，尖锐激烈程度超出了一般人的预期和想象，皇族内阁“第一政策”一出台，犹如丢了颗炸弹，引爆了轰轰烈烈的保路运动，除了将清王朝送上不归路外，还将权力圈中的那些人物一个个送入政治漩涡的中心，成了火炉中的烤鸭。
张之洞点火，盛宣怀添柴
皇族内阁仓促出台，被国人讥讽为愚蠢之举，引发了普遍的失望和愤怒；皇族内阁成立次日宣布的“第一政策”——铁路国有政策，作为一项重大国策来说出台得太草率，成了清政府灭亡的催命符。今天来看，铁路国有政策本身并没有错，只是清廷在推行中操之过急，又缺乏足够的权威性，最可悲的是在大多数民众普通不理解的情况下，强行用错误的方式推行这个基本正确的政策，最终的结果自然是南辕北辙。
铁路国有政策出台，引发了声势浩大的抗争风潮，朝野上下一致指责邮传部尚书盛宣怀丧权辱国，胆大妄为，所有的屎盆子全都往他头上扣。当时代理四川总督的王人文上奏朝廷：“请治签字大臣（盛宣怀）误国之罪。”成都将军玉崐在家书中谈及四川路事也说“本系朝廷失当，盛老误国所致”。报纸舆论更是公开指出：“政府此次收回干路国有，外间多闻系盛宣怀一人鼓动。”如此重大决策竟由一人鼓动即草率作决定，此论是一个煽情的说辞，激发了全国民众同仇敌忾怒骂盛宣怀，但却并不公允。有句话说，历史发展的方向是社会各种力量合力的方向，铁路国有政策出笼，也是“说来话长”的事儿。
用一句简略的话概括是：张之洞点火，盛宣怀添柴。
在修川汉铁路的问题上，张之洞原先始终坚持自办。关于此，曾经有一段往事：铁路大臣盛宣怀与美国合兴公司签定合同，让合兴公司负责承建粤汉铁路，张之洞得知情报后，给朝廷写了一封措辞激愤的奏折，强行要求毁约。张的这一举动受到了地方绅商极大的欢迎，“一时论者，方欣欣以收回利权自办铁路，为我国莫大之事业。”
1907年9月10日，张之洞赴京入阁拜相，次年被任命为“督办粤汉铁路大臣”、“督办鄂境川汉铁路大臣”。置身于残酷的现实中，张之洞有所醒悟，川汉铁路公司成立数年，诸多关系始终未理顺，张之洞常为国人空发议论、不干实事的作派而扼腕叹息，又为国力孱弱资金匮乏而忧心如焚，一改此前的立场，认为只有向外国借款，才能从根本上解决问题。
1908年，张之洞为筹得资金，与英、法、德、美四国银行签定了借款合约，共计六百万磅。张之洞的转变，被地方绅商认为是对国家的背叛，南方多省绅商多次采取上奏和请愿等形式，恳请清廷毁约。
某种程度上，张之洞的举动其实前后并不矛盾。他显然明白铁路主权对国家的重要意义，但问题的症结在于中国当时确实没有足够的财力修建铁路，在一封奏折中，张之洞表达了他悲凉而又无奈的心情：“时阅数年，筹拨官款为数甚微，招集民股亦仅百数十万元，毫不济事，诚以中国财源枯竭，商力未充，欲成此纵横两大干路工程（粤汉与川汉），舍借款无速能兴修之方。”张之洞的巧妙之处在于将借款与路权决然划开，绝对保证工程管理不旁落，材料、人力由中方筹措，洋人只负责借钱，不得插手路权，使借款变成了一个纯经济问题。
据说，张之洞病重之日，有某大臣探视病况，那天张之洞兴致甚高，大谈其一生是非功过，尤其对办铁路念念不忘，张说：“惟川汉粤汉两路政，为数省命脉机关，鄙人初心，原欲归鄂自办，嗣因经济不足，不得已而提归部办，议借洋款，大费经营。甫有萌芽，而外间谣言已起，文电交驰，鄙人亦只以镇静处之……”
关于借款，张之洞还有个比喻，就像一家借钱开的洋货杂铺店老板，本钱不大，生意清淡，借的银子没法还，只好磕头作揖，请求宽限还款日期。后来被逼不过，端出一碗掺合了砒霜的烧酒，要当着众人服下毒药。债主们扯住他不放手，不再逼他还钱，还商量着再借一笔钱，让他把生意做大。张之洞笑着说，中国现在就像是那个洋货杂铺店老板。
1909年6月以后，寓居在北京白米斜街的张之洞患肝胃气痛，服药无效，病势加重。临死之时，川汉铁路仍为画饼，他有死不瞑目之遗憾。9月以后，即着手给清廷写《遗折》，文中提到铁路时感慨万状，末尾一段他这样说道：“抑臣尚有经手未完事件，粤汉铁路、鄂境川汉铁路筹款办法，迄今未定，请拟旨饬下邮传部接办，以重路事。铁路股本，臣向持官民各半之议，此次粤汉铁路、鄂境川汉铁路，关系繁重，必须官为主持，俾得早日观成，并准本省商民永远附股一半，藉为利用厚生之资。此尤臣弥留之际，不能不披沥上陈者也。仅口授遗折，叩谢天恩，伏祈圣鉴。”
全面继承张之洞衣钵的是盛宣怀（1944～1916），此公字杏荪，江苏常州人，早年入李鸿章幕，深受器重，并从此开始了他的实业家生涯。盛宣怀先后经办的企业有轮船招商局，湖北煤矿开采总局，大冶煤铁矿务局，中国勘矿总公司，上海华盛纺织厂，汉阳铁厂等。
盛宣怀是个亦官亦商之人，早在李鸿章手下任事时，李鸿章曾告诫他：“欲办大事，兼作高官。”在中国这种官本位至上的国度，李鸿章的这套理论有着足够宽广的市场，盛宣怀也在从政经商的实践过程中，体会到了“欲办大事”对于高官的依赖。盛宣怀后来深有体会地说：“目前留此一官，内可以条陈时事，外可以维护实业。”是否可以这样说，盛宣怀并非贪恋官位之人，他的做官，是为“欲办大事”寻找一块理想的垫脚石。
据胡思敬《国闻备乘》云：盛宣怀被委以主管铁路、电信等重任，得力于清廷财政大臣载泽的援手，“载泽与粤党争权，窥其有隙可乘，遂贿载泽六十万金，起用为邮传部尚书。”盛宣怀多财善贾，玩政治也是大手笔，百十万两银子在他来说算不了什么。他亟欲谋求得此一官，目的还是要施展其宏大抱负。
载泽是端亲王绵愉之后，他的妻子是光绪皇后隆裕之胞妹，隆裕在宣统朝成了皇太后，因此载泽在宣统年间也甚有权势，出任度支部大臣，掌管了清廷的财政大权，是清末实权派重要人物。
1911年，盛宣怀升任邮传部尚书，上任之初即被摄政王载沣召见，盛明确表示了铁路筑路权必须收为国有的施政观点，提出建议，将各省自办的铁路收归国家集中管理。摄政王载沣闻奏后“大为动容”，叮嘱盛宣怀与外务部、度支部协商后妥善处理。盛宣怀是个明白人，他早已看穿了事情的本质，铁路靠官办不行，靠商办同样也不行，所谓“商办”者，其实还是权责分离、产权不明的大锅饭，各家铁路公司戴着现代企业的大盖帽，却并没有任何先进的商业理念，对西方企业制度也缺乏了解，画虎不成反类犬，结局必然是一团糟。
盛宣怀在与英、法、德、美四国代表经过20余次艰苦谈判之后，迫使四国代表进一步作出若干让步。让步的主要内容包括，四国银行允许中方在借款期间有权将借款之半数存于交通银行与大清银行（原先规定只能存于四国银行）；删除了原定四国有权参与建造若干支线的条款。邮传部在修改了张之洞与英、法、德三国所定的铁路借款草约之后，进入到最后的签约阶段。
凡做大事须先造舆论，经过一番谋划，由一个小人物出马打头阵。此人叫石长信，字恂如，安徽宿松人，光绪二十一年进士，曾任浙江道、湖南道监察御史，都察院给事中。据史书上记载，石长信是个有魏晋风骨也有趣味的官员，他曾在江西新余县做了一任知县，自认事情没办好，有些该做的事未做完，回家卖了田租，提着钱袋，来新余又复做一任。在现代人看来是不可思议的事情，石长信偏偏这么做了。
他爱剑走偏锋，这回出的又是狠招，1911年5月5日，七品言官石长信做了一件决定中国历史走向的大事，在《给事中石长信奏请亟定铁路干线为国有折》的奏折中，他提出将铁路分为干线和支线两类，支线可由民间筹资承办，干线对于国计民生关系重大，断非民间零星凑集之款所能图效，应该归于国有，希望朝廷“明白晓谕，使天下人咸知国家铁路政策之所在，上下有所遵循”。他在奏折中还列举了德国、法国、奥地利、日本、墨西哥等国的铁路均归国有，而中国能把支线让民间自办，已属其他国家民众难以享受的特殊权利。
这是一个大胆的奏折，上这个奏折需要勇气，清政府长期闭关锁国，国人如井蛙观天，社会滋生出浓烈的义和团情结，当时无论清廷高层还是社会底层或者是舆论界，都将向外国借款视作耻辱，斥之为“汉奸”、“洋奴”、“卖国贼”，石长信逆流而上，他顶住的压力可以想见。不过，上奏折时他颇有底气，他的身后站着一个盛宣怀，而盛宣怀身后是掌管度支部大权的辅国公载泽。有这么硬的后台老板撑腰，石长信信心爆满。
果然，很快就有了回音，摄政王载沣赞其“不无主见”，交邮传部评估。这是早已排练好了的双簧戏，本来只是走走过场，没有什么好评估的，盛宣怀掌管的邮传部奏道：“臣等谨案原奏各节，皆属详尽。而其要在干路收归国有，迅速筹办；支路则仍可由商民量力办理，此为要领。经臣部与外务、度支部王大臣，再四面商，意见相同。”
在收到石长信奏折后，短短五天时间，清廷就完成了从上奏、部议、复奏到下诏的所有程序，1911年5月9日，以宣统的名义发出上谕，宣布铁路干线收归国有。