贺忠厚 武永义 张召娣
经济全球化速度的加快使各国政府都面临巨大的财政风险和严重的政府债务危机。据有关资料显示，我国政府的各类债务负担相当于GDP的120%左右，远远高于国际警戒线。作为经济转型中的发展中国家，信息披露的不充分与所有权结构的不透明，尤其是地方融资对财政担保的过分依赖等，使得我国地方政府债务较国外发生危机的风险在一定程度上有过之而无不及。
一、现状及危害
我国政府直接负债规模约为5.82万多亿元（芮桂杰，《防范与化解地方政府债务风险的思考》，经济研究参考）。但是，如若把政府或有债务部分转化为地方政府的直接债务统计在内，地方财政的债务依存度将远远高于国际警戒线。或有债务成为地方政府债务风险的主要源泉：
1.政府担保债务。
地方政府或其职能部门为所属企业对外借款、融资或发行债券提供担保、债务承诺而形成的隐性或有债务越来越成为政府或有负债的一个主要来源。政府直接担保、政府点贷、政府性金融机构为国企发行债券等都具有政府担保性质。由于担保的债务中大部分项目是基础设施建设缺乏还贷来源，对地方政府形成了潜在冲击。
2.地方金融机构支付缺口。
金融风险实质是财政风险。据估计，国有商业银行不良贷款总规模在2.7万亿元以上。工商银行不良贷款余额截至2004年9月末仍有7047.05亿元（据《商务周刊》记载）。3家政策性银行的不良资产为3000亿元左右（朱民）。据预测，财政若要为金融业坏账买单的数额最终至少会达到3.7万亿元（经济观察报2003.12.6）。
3.社会保障基金的损失和缺口。
社保基金缺口必然构成政府法定的显性或有负债。世界银行估算我国养老金缺口为3万~4万亿元左右。估计在未来25年，我国养老金缺口将达到1.8万亿元。这还仅仅是对城镇职工的欠账，如果把对农民的社会保障也统计在内，那将是一个非常惊人的数字。
4.国有企业潜在亏损。
政府对公益性国有企事业单位的亏损、欠债、损失挂账的弥补也构成政府债务的一部分。理论上政府对公益性国有企事业单位的亏损、欠债及损失挂账和垄断性行为、竞争性行业的亏损等都应根据所有者身份负有弥补责任。
5.粮食企业政策性亏损挂账。
历史上粮食采购和流通中的累积亏损、欠发工资、供销社系统及农村合作基金的坏账，尤其是对政府按粮食保护价收购与市场价的差价形成的亏损，只能由政府财政来承担。按现行政策，我国2000多亿元粮食亏损挂账在2000~2003年的过渡期内要由中央和地方财政共同贴息，暂不还本，2004年以后进行还本付息，形成地方财政一项重要的财政负债。
6.下级政府财力缺口。
现行分税制体系没有给地方政府与其事权相对应的足够财力。许多地方由于经济基础薄弱，入不敷出，财力缺口问题普遍存在。地方政府采用国际借款、商业性借款、集资性借款、欠发工资等变通的做法。往往形成地方政府的负债，在政府债务中均占有相当大的比重。
尽管政府债务作为一种公共风险，是一种客观性存在，没有有无之别，只有大小之差。但是如果政府债务不断积累，势必会影响经济运行和整个社会的发展，会对正常预算执行带来严重威胁和冲击，扩大政府财政运行的不确定性，影响财政可持续发展能力，加大中央政府的财政压力、降低社会投资效率和经济增长质量，扩大经济发展的结构性矛盾、恶化社会信用环境、影响社会稳定。尤其是或有债务，不仅构成政府未来的支付危机，而且使财政危机向经济危机、社会危机、政治危机演变的潜在危机和风险进一步加剧，甚至危及国家政治稳定。
二、防范和化解
防范和化解地方财政或有债务主要为两个方面：一方面要逐步采取措施解决现有的或有债务，即消化存量；另一方面必须从制度上防止新的或有债务的产生，即控制增量。
1.消化存量。
消化现有负债的总体思路是清理债权、重组债务，套现还债。通过协议转让、公开拍卖等方式盘清因转贷、垫付、担保而形成的债权和资产；通过债权转股权、债务重组等方式，实施债务转换工程，降低地方政府债务负担水平。消化现有债务的具体方法主要有三种：一是以地方财政收入进行偿还；二是以新增债务融资进行偿还；三是对债务进行重组。因此，应根据债务的形成机制以及地方政府所承担的支付责任，按照分类指导的原则，对现有债务进行消化。对地方政府拖欠工资、养老金、失业保险金、最低生活保障金等由于体制变动和政策因素所形成地方财政债务负担，应主要由上级政府以转移支付的方式予以解决；对于拖欠上级周转金，应由借出和借入两级财政共同承担成本，通过预算安排偿还；对中央政府债务、人民银行和政策性银行的债务拖欠，依据中央政策确定偿债安排。对政府拖欠的个人或企业债务，按照国际通行做法，在条件成熟的地方，可以实行债务重组，由本级政府与债权人平等协商确定债务重组的方式；对于尚未到期的财政债务，应根据债务的风险程度由各级财政根据支付责任和财力状况计提风险损失准备。
2.控制增量。
从根源上说，风险都是制度缺陷造成的，经济运行变化引致的财政风险是整个体制框架缺陷导致的。制度创新是防范财政风险的根本途径。对于新增债务，应实行严格的项目债务责任制，明确债务偿还主体，规范债务清偿行为，杜绝债务偿还主体的转移行为。建立债务信息充分披露制度、政府债务预算制度，反映负债规模和数量、债务担保登记制度、风险准备金制度等制度体系，从根本上控制、规范地方政府债务的增量及其运行。
（1）深化政府改革：转换政府职能。理顺政府与市场的关系，通过合理的政策和管理，减少和避免政府对市场的不适当干预。随着政府职能的转变和公共财政框架的确立，政府促进经济增长的政策措施越来越多地反映为政府或有负债。尤其对一些“政府主导、市场化运作”的项目，在项目设计时，应该把或有负债因素考虑进去，真正处理好政府与市场的关系。
（2）深化财政改革：构建公共财政体制。首先，拓宽和深化财政支出管理改革，使财政支出公共化。其次，按照公共财政的要求，财政资金应退出竞争性领域，逐步转移到基础设施、社会保障、科学教育、文化卫生、环境保护等公共领域，提高财政对公共需求的保障能力，同时也有助于减少地方政府的债务负担。
（3）编制风险预算：加强预算管理。财政风险预算应作为政府预算的一个有机组成部分，与政府预算同时编制，将可能存在的各种类型的风险项目进行清查编目使其透明化，并对各种财政风险因素进行评估，以确定某种财政活动的风险程度及其政府财政的可承受性。从这个意义上讲，预算的编制过程实际上就是对风险的评估过程，因为预算不仅仅是政府的财政资金的使用计划，同时也是对付各种支出风险的预案。
（4）适度发行地方债券：地方政府有举债权。地方政府举债是国家公债制度的重要组成部分，也是规范的分税制体制下地方政府所应有的财权之一。地方政府债务的治本之策是寻求债务融资制度创新，恢复或授予地方政府发债的合法权利，提高透明度和法律约束力，促进其健康发展。
（5）建立负债统计体系和信息披露制度：增强政府负债透明度。一是建立债务计量和报告制度；二是建立政府债务评估制度，适时披露政府的或有负债情况，增加财政的透明度。披露可采取以下三种形式：①下级政府对上级政府的披露。②政府对立法机关的披露。③向社会披露政府的或有负债情况。
（6）建立地方政府财政风险准备基金：增加抵御债务风险能力。地方财政除了以总预备费的形式建立财政后备外，还可以考虑专门设立一笔稳定可靠、逐年延续滚存的财政风险准备金。偿债基金主要来源于：一是在编制预算时安排专项资金；二是对县乡闲置的公有资产进行清理；三是政府收回一般经营性领域中的资本；四是土地出让金；五是社会及个人为兴办公益事业的各项捐资或捐赠变价款。
三、预警机制
1.宏观预警指标建设。
可靠的和有足够覆盖面的基本数据是研究评估风险指标的基础。基本数据应包括以下内容（表1）：
（1）债务预警系统基础指标。地方政府债务预警系统的基础指标可以从静态和动态两个方面加以选择。静态指标反映财政资金的流动性和清偿能力状况，主要有：①地方财政支出补偿系数：财政收入/财政支出；②地方财政总债务负担率：财政债务余额/GDP；③地方财政总债务率：财政债务余额/年财政收入；④债务收入比率：财政新增债务额/年财政收入；⑤地方财政偿债率：财政年偿债额/年财政收入。动态指标反映和预测财政风险的未来变动趋势，主要有：①财政债务余额增长率/GDP增长率；②财政债务余额增长率/财政年收入增长率；③财政年偿债额增长率/财政收入增长率。
（2）综合债务负担指标。该指标衡量政府承担的直接负债和或有债务风险的综合债务负担水平。
D的变化=Dt（It-Gt）-初级财政盈余t-资本收入t+新的预算外债务t
上式将债务利率、GDP增长率、财政收支、出售国有资产综合起来测算和反映政府债务占GDP比例的走势。其中，D表示政府债务/GDP，I为债务的实际利率，G为GDP增长率，初级财政盈余=财政盈余+利息支出，资本收入指出售国有资产的收入，新的预算外债务即为政府的或有负债经过量化的数额，t代表时期。除了I和G外，其他指标都是占GDP的比例。
综合上述政府债务预警的基础指标和综合指标及表1中收集到的数据，我们可以得到以下指标体系（表2）。
（3）风险预期指标。为了克服上述指标体系存在的缺陷，可以考虑采用两个指标：①预期最低借款需求（MINBRt+1）/当期收入。②预期最高借款需求（MAXBRt+1）/当期收入。t表示当期（如1999~2001年的平均值），用t+1表示下一期（如2002~2004年），MINBRt+1表示在乐观情况下预期的地方政府对贷款或拨款的需求和由此可能产生的对财政的压力（这种乐观情况是指地方政府可推迟支付所有发生的或有负债的本金，而仅仅支付t+1期的利息），MAXBRt+1表示在悲观情况下预期的地方政府对贷款和拨款的需求和由此产生的对财政的压力（这种悲观情况假设所有发生的或有负债的本息均需要在t+1期内用现金偿付）。财政收入能力较强的地方政府一般采取财政措施消减借款需求的可能性相对较大。常用指标可以部分地反映地方政府财政偿付风险和流动性风险，上述两个指标则能较为综合地体现多方面财政状况对政府风险的影响。
（4）政府承受能力指标。政府的承受能力主要用政府净值来衡量，它是政府承受债务的能力底线。为了反映财政风险能不能给政府造成财政危机，我们可以通过政府的净值（networth）或资产负债率来主观认定。编制政府的资产负债表，将财政部门未来的非债务收入和非债务支出折算成现值分别计入资产和负债。如果政府的净值为正，就说明它的资产足以抵偿现有债务；否则说明政府已经到了资不抵债的境地，处于财政危机的临界点，如表3所示。
2.微观预警指标建设。
地方政府对于或有负债往往是在不考虑其显性化概率的情况下进行简单加总。对于或有隐性负债的估量需要从微观方面对政府的各类主要负债进行量化和监控。
（1）政府担保或有负债：
① 风险概率法。我们可以借鉴捷克共和国对或有负债的估算方法，将或有负债依据风险程度划分为四种档次：即很高风险、高风险、中等风险和低风险，依据国际经验其显性化的风险概率值分别为95%、75%、50%、15%，根据未结担保余额和这个概率值，从而得到经过风险加权后的或有负债额。这种方法比较适合于担保型的或有负债，更具有可操作性。但是如何确定一个适合我国情况的概率值仍是一个值得考虑的问题。
② 或有权益分析法。或有权益分析是估计贷款担保价值的一种有力的技术，是用来分析政府担保的一种极其有用的工具。自1992年以来，美国联邦政府的管理和预算办公室就采用或有权益分析模型来预测担保等在未来5年甚至更长时间内的预算成本。国外企业部门已发展出了比较先进的量化估算技术，值得我国地方政府学习和借鉴。
（2）社会保障资金缺口：
社会保障资金缺口中最主要的是养老金赤字。养老金类或有债务的规模通常是在假设养老金计划终止的前提下估算出来的。隐性养老金债务的规模受到有关经济因素、养老金体系的覆盖面、所覆盖人口的年龄结构、人口增长、工资增长、养老金水平、退休年龄、替代率、指数化机制、贴现率、享受养老金的规则、养老金体系未来规则等因素的影响。在估算隐性养老金债务负担时最好的办法是引入计量经济模型。
（3）地方政府金融机构资本金缺口。
① 非系统性金融风险预警指标设计如表4所示。
② 系统性金融风险预警指标设计如表5所示。
3.其他风险预警指标设计如表6所示。
通过上述指标体系获得的地方政府的债务风险指数是一个相对可信的值，但具体数值的大小还无法直观地反映出债务风险的情况以及债务危机的发展程度。必须根据债务指数的高低来判断地方政府债务的风险状态并且对风险状况做出科学的定量、定性分析。指数大小直接反映出风险的高低，可仿哥伦比亚的“债务报警信号（交通信号灯系统）”将相应的风险归并于安全（绿灯区）、风险（黄灯区）和危机（红灯区）三种状态。根据指数所处的区间，可以及时、准确地发布政府债务的预警信号，将对政府的经济决策提供科学的依据。
参考文献：
1.马俊：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社2003年版。
2.刘尚希：《财政风险：一个分析框架》，载于《经济研究》，2003年第5期。
3.张志超：《财政风险》，中国财政经济出版社2004年版。
4.芮桂杰：《防范与化解地方政府债务风险的思考》，载于《经济研究参考》，2003年第90期。
5.马一民：《金融风险的生成机理、初始原因及对策》，载于《经济体制改革》，2003年第2期。
6.赵志耘、张德勇：《论地方政府或有负债》，载于《财贸经济》，2002年第12期。
7.夏琛舸：《浅析政府或有债务问题》，载于《财经问题研究》，2003年第6期。
8.李生祥：《建立地方财政预警系统的思考》，载于《四川财政》，2002年第11期。