第578章当代物权法百科全书小辞典初稿570-1

当代物权法百科全书小辞典初稿570-1

宅基地使用权的取得行使和转让之总概念

一、基本的总概念

宅基地使用权取得、行使和转让，亦称宅基地用益权的取得、行使和转让，是由特别法、专门法和地方法规定的农村建设用地使用权专项管理制度。其一般原则是“一户一宅制”或者“一户一地制”，其取得、行使和转让的特点是从严把关。依法取得的土地使用权一般为村民无偿取得、无偿使用或者无限期利用的福利社会主义性质的土地权，并向象征性有偿取得、有偿使用制度过渡。宅基地使用权一般不允许使用权人擅自单独转让，要求于“房地合一”的政策范围内，宅基地上的房屋等建筑物也一般不允许使用权人擅自转让。这是因为中国土地资源的稀缺性和合理规划使用的限制性所决定的政策物权，不能与城市中建设用地使用权的取得、行使和转让同日而语。

宅基地使用权的取得，即宅基地用益权的取得、或者得而复失后的再取得，基于农民的身份权、居住权和福利享有权而设立，是与从严审批制、从严规划制和“一户一宅制”或者“一户一地制”相联系的不动产物权设立制度。这项制度将是长期一贯制的制度。其出发点，要在适当地满足农民的生活居住用地、同时也关于过分放纵批地的两难选择中寻找权利的均衡机制，也就是在集权与放权之中作出一个恰当的物权调整。

宅基地使用权的行使，即宅基地用益权的行使，指权利人按照“专地专用”原则和“一户一宅制”或者“一户一地制”原则，逐步实行交纳土地使用费制度，避免土地资源的过度利用与超标使用、铺张浪费等现象发生。农村村民依法取得宅基地使用权即用益权的，有权在指定的宅基地上建造住宅及其附属设施，从而基本满足住宅用地分配指标；依法取得的所建住宅及其附属设施的所有权在特定范围内行使占有、使用、收益和处分的权利，如有多余房屋还可用于合法经营。

宅基地使用权的转让，即宅基地用益权的转让，包括宅基地使用权与住宅“房地合一”的转让，一般只能限于本农民基层组织内部的抵押与转让。宅基地使用权在直系亲属中继承、赠与、互换应当允许。一般而论，宅基地使用权因为是无偿使用的土地使用权，这种另类的建设用地使用权和建筑物所有权不能自由抵押与转让，不能如有偿使用的国有建设用地使用权那样自由流转。

物权法第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

理解上述规定应当从以下几个方面入手。

第一，宅基地使用权的设立、变更、转移和消灭的整个过程必须认真对待。

宅基地使用权是受法律严格控制的占用权和享用权，不能如有偿使用的国有建设用地使用权那样自由设立、变更、转移和消灭。

第二，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用于特别法、专门法和地方法的有关规定。

其适用于土地管理法和省、自治区、直辖市地方法等有关规定。因东西部地区土地资源和城镇化水平的不平衡性，需要地方法作出具体规定。

第三，本条款的规定是建议性规定，不是“一刀切”的强制性规定。

宅基地使用权的物权关系非常复杂，各个地区和各个地方农林牧副渔各业拥有的土地面积、类型也是不一样的。且物权法的立法权限小，只能作出一些建议性规定，没有能力作出“一刀切”的强制性规定。

依据法律规定，村民宅基地使用权的取得、行使和转让，应当依据现行的法律、法规来实行。其物权化调整方向，一般原则是“一户一宅制”或者“一户一地制”，但必须与从宅基地严审批制、建筑物从严规划制和宅基地使用权从严行使制、从严转让制结合起来，并根据各地的需要和可能，适当地满足农民的生活居住用地，于特定条件下应当允许宅基地使用权的严格的有限度的合理转让。

宅基地使用权取得、行使和转让的一些问题，遭遇了一些技术瓶颈，于法律界、政策界还有一些争议未予落研。需要理顺的思路是，在市场经济与计划经济磨合过程中，尊重经济规律与尊重村民权利相平衡、尊重一般规则与尊重特殊规则相对应、尊重中央集权与地方放权相协调，有计划有步骤地积极推进“一户一宅制”和宅基地有偿使用制度的改革，但须考量各地区、各农业界别的相对差异程度。

宅基地使用权取得、行使和转让，说到底是与土地资源的稀缺程度与供求关系有关，与合理利用土地资源农民的负担能力有关，既然自然环境与人文环境的因素不可忽视，事实要件上不得不承认差别制度。差别制度一如模糊数学，名义上是模糊的，但加权、减权与计算公式可以使之达到精准的程度。

二、关于差别因素

宅基地使用权取得、行使和转让，需要注意的差别因素如下。

第一，地区差别因素

地区差别因素，是由自然生态与人文生态综合形成的有差别的因素，直接与土地资源的稀缺程度与供求关系有关，同时与合理利用土地资源农民的负担能力有关。如果不能搞全国“一刀切”，进而承认差别，宅基地使用权取得、行使和转让制度的设立就可以有的放矢。

1．东南地区与西北地区的差别

东南地区与西北地区的差别，包括此地区或者彼地区城市与乡村上的差别。从经济地理学上，我们得知，由黑龙江边境黑河市至云南腾冲作一直线，东南地区与西北地区的差别在于，东南地区人多地少，西北地区地多人少。据此，全国可以划分为两大板块，东南板块与西北板块，前者的宅基地物权政策应当适度从紧，后者的宅基地物权政策应当适度从松。

2．发达地区与欠发达地区的差别

确定东南板块与西北板块的两大差别成立以后，还要认识到东南沿海地区与中部地区、西部地区的三大差别。地区经济发展水平不同，农民的经济来源与收入水平也不同。根据以上情况，宅基地物权政策应当依次为从紧、次紧、从松三个档次。

3．城中村、城市郊区与纯农业地区的差别

城市郊区与纯农业地区的差别，同样有土地可供求关系、地区经济状况和农民可支配收入水平决定的作用。相对而言，根据以上情况，宅基地物权政策应当依次为从紧、次紧、从松三个档次。

第二，界别差别因素

界别差别因素，指大农业下面各业界别差别而导致的不同用地需要量。为了充分发挥土地利用的效率，提高产业水平，改善村民生活，可以分门别类地进行宅基地供应与管理。

1．牧民与农民的差别

牧民与农民的差别，主要体现在两个方面：

一是从业上的不同，导致用地面积的差别。牧民的宅基地当然不需要使用很多土地面积，但宅基地的附属设施却需要使用大量的土地面积，如羊圈、牛栏、马厩和草库等，远比农民的宅基地及其附属设施的土地面积大。因此上，牧民的宅基地物权政策应当从松，农民的宅基地物权政策应当适度从紧。

二是土地管制政策上的不同，导致用地面积的差别。中国对于耕地面积的严格控制，远甚于对于草地的控制程度。农耕地区又多半是人口稠密、土地资源紧缺的地方，又是因为城镇化、工业化快速发展的地方，加剧了土地的供求矛盾。因此上，牧民的宅基地物权政策应当从松，农民的宅基地物权政策应当适度从紧。

2．养殖业与种植业的差别

这里的养殖业，是指夹杂在种植业农村中间的养殖业，不包括牧业这一类养殖业在内。

种植业农村中间的养殖业，主要是家畜、家禽、渔类养殖业，如圈养的牛羊、养殖鸡鸭鱼虾等。包括养殖场、渔场等地方，需要较多的农村建设用地，只要是未使用承包的耕地，应当优先照顾使用宅基地及其附属设施。因此上，养殖的宅基地物权政策应当从松，种植业的宅基地物权政策应当适度从紧。

3．长期使用与临时使用的差别

长期居住使用的住宅，与临时使用的屋舍、窝棚及其他附属设施，因使用期与功能不同，应当有很大的差别。在批准程序上，长期居住使用的住宅应当适度从繁、从紧，临时使用的住宅应当适度从简、从松。

第三，新旧物权政策差别

宅基地使用权取得、行使和转让，其物权关系调整，不光是法律、法规所调整的，很多时候是由物权政策来调整的。物权政策方面，有新物权政策和旧物权政策的差别，也有长期物权政策和临时物权政策的差别。

1．新物权政策和旧物权政策的差别

新物权政策，是根据新时期的宅基地供求形势、执法情况、存在问题等因素进行必要的调整，也可能对于旧物权政策进行适当的修正。

旧物权政策，可能由于当时历史的局限性或者主观能动性的不足，作出了不太稳定、不太准确的规定，有可能被新物权政策所修正、所取代。

根据立法法的规定，当新旧两种政策不一致时，新物权政策的效力优于旧物权政策的效力。

2．长期物权政策和临时物权政策的差别

长期物权政策是根据当前和今后的发展趋势作出的原则性规定，一般而论，是不容易随意修改的地方。如耕地面积保护政策、宅基地使用面积控制政策、一户一宅制政策、禁止宅基地擅自转让与抵押担保政策等，是带有全局性、原则性上的物权政策，需要长期贯彻执行。

临时物权政策是根据当前宅基地供求形势、执法情况、存在问题等因素进行临时的个别的调整，或者在国家利益、集体利益与个人利益方面作出重新选择，或者在宅基地物权政策上的集权与放权、从紧与从松方面作出重新选择，但不能代表物权政策的大方向。如****中央办公厅、***办公厅曾经一度要求减轻农民负担，建议取消宅基地有偿使用收费和农村宅基地超占费。现在反过来看，已经成为过去，不太适合土地严管政策的执行了。

根据立法法的规定，当长期的和临时的两种政策不一致时，长期的、特别的物权政策的效力优于临时的、普通的物权政策的效力。

农村宅基地，虽然也属于建设用地之列，其计划经济成分远远浓烈于城市出让型建设用地市场经济的成分，与划拨型建设用地比较接近。

农村宅基地物权政策，给农民带来了实惠甚至很大的实惠，但是，新情况新问题也层出不穷，今后的物权化保护模式怎么定型，怎么达到更加公平合理的程度，有待于进一步综合研究与物权平衡，本文也是初步的理论探讨，希望能够起抛砖引玉的作用。

第578章 当代物权法百科全书小辞典初稿570-1

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