第224章当代物权法百科全书小辞典初稿220-1

当代物权法百科全书小辞典初稿220-1

事业单位财产制度信托用益物权

一、基本概念

事业单位财产制度信托用益物权，亦称之为财政补贴事业单位财产定限（信托）用益物权，简称为事业单位财产定限用益物权。此项特殊权益，由所有制关系法、所有权关系法、公共利益关系法和国家事业关系法统一规范与调整，确认、保护、利用国家事业单位的制度信托用益物权，规范、限制、调整国家事业单位的产权布局，具有特别重要的意义。

事业单位财产制度信托用益物权，是国家法人大部分集权、小部分放权的一类不太稳定的制度信托和定限物权。文化类、服务类和物质类的各种事业单位都有，在事业单位三大物权系列中居于中间或者中级的位置，在单位占比上应当是最大的，在人员占比上应当是较大的。事业单位管理体制改革的第一步，就是将全额财政拨款的单位过渡到40%左右拨款的档次上来，而第二步即最后一步之财政不拨款形式基本上还没有迈出，因此这一类物权对象应当是单位最多的。

所谓事业单位财产，所谓国家举办的事业单位对其支配的不动产和动产，所有这些都是通俗的说法。实质上，这些财产全部是国家法人的即全民所有的财产，事业单位财产都是制度信托财产。事业单位财产，既不属于事业单位的，也不属于事业单位的顶头上司机关团体的。尽管是财政补贴事业单位，他们都是制度信托财产权人。

这里的财产关系主要是关于投资关系、分配关系，可以存在反向的物权关系。国家法人对于国家事业单位投资大，事业单位的收益权和自主分配权相应地减小，反之相应地加大。无论国家事业单位自主投资多少、收益或者亏损有多少，原则上都不能改变制度信托财产权人的性质。

财政补贴事业单位根据需要和可能，或者附设一些普通信托财产权，但不能改变制度信托财产权的性质，不能改变国家利益保护主义和公共利益保护主义的物权化方针政策。如果改变这种物权化方针政策，那么，这种事业单位或者降级，或者撤销这种单位。财政补贴事业单位是过渡性事业单位，他们的制度信托用益物权基本上是过渡性物权。根据需要和可能，他们会逐步改制成自负盈亏型即制度信托所有权型事业单位。

事业单位是经营性单位未实行企业化管理转型，或者未实行经营承包责任制，或者是经营收入不怎么理想，或者是半经营性事业单位，或者是没有进入到事业单位体制改革的最后一步，国家对于此类事业单位仍然是“亦包亦管”制度。此类事业单位对于所支配的财产一般只能享有国家信托的占有权、使用权和严格意义上的收益权，不具备财产处分权，应定义为国家信托财产用益物权。即属于有半自主经营权、有较多事权、有一定比例的政府补贴的事业单位。包括按照国家规定可以收费的科学、教育、文化、体育、医疗卫生单位。此类单位，有条件的，将逐步过渡到企业化管理单位，没有条件的，将依然享受国家供给制待遇。

事业单位的资源配置和机构改革是个系统工程，需要运用系统工程原理和一般均衡原理来破解其中的难题。国家全部的财产都是取之不尽用之于民的，国家的责任永远是为整个社会提供更多更好的公共品，尽量满足广大人民群众日益增长着的物质文化的需要。随着国家财政收入的增加，理应相应地增加对公共品和事业单位的投入。连资本主义国家尚且大搞特搞福利社会主义，社会主义国家更是责无旁贷。

全国各个地区的经济水平不平衡，每个事业单位功能定位与收入水平也不相同，要科学地界定每个单位的减负能力也是不那么容易的，为物权鉴定产生了一些困难。只能从总体上来把握他们的物权性质特征。从社会民意调查上来看，教育、文化、体育、医疗卫生单位搞市场化运作是一件坏事，特别是对于弱势者是莫大的伤害，希望政府不要对于这些事业单位产生过多的压力。事业单位的压力最终会转嫁到广大的消费者。这是一种恶性循环，对于事业单位和消费者都不是好事。俗话说，再穷也不能穷孩子，再苦也不能苦教育。目前许多社会保障项目由国家、单位和个人分担，而政府当甩手掌柜是非常可耻的。

全部财产属于专属于国家所有，事业单位仅限于所支配的财产的定限占用权和严格的收益权，未经法律或者***行政法规许可，不得擅自设立处分权。法律法规另有规定的除外。

二、一般分析

1．物权特征：一是在国家指导价格控制下，具有半自主经营权、半自主收益权。二是在国家财产信托框架内行使财产的占有、使用、收益和收益分配方面的定限物权。

2．物权关系：最好分为内部的和外部的两种物权关系。

（1）内部的物权关系。国家法人（即国家）和事业单位的主要目的，也都是为了丰富人民群众物质文化生活的需要，但适当地收取合理费用，以减轻国家负担。国家对于此类事业单位的财产拥有不完全排他性的专有所有权，此类事业单位仅获得国家财产的信托占有权、使用权和局限性的收益权。事业单位的收益，应当执行“收——支两条线”的规定上交国库。法律法规另有规定的除外。

（2）对世的物权关系。事业单位财产定限用益物权在对世或者对外发生物权关系时，可能会发生一些物权变化。一方面对于房屋、建筑物之类的不动产物权可以维持在定限用益物权上，另一方面对于一些动产之类的物权有可能与财产处分权发生关系。如医院里的处方药，医院里有采购权和处方销售权，对于一些过期作废或者不合格的药品有销毁权，类似的权力很多。原则上，首先要保证做好社会服务工作，其次是要加强管理厉行节约。对于这种不动产与动产的混合物权关系，我们不妨仍然称之为事业单位财产定限用益物权，因为不动产物权是主物权、动产物权是从物权，物权属性应当是“从从主转”。例如农村的佃农，其收益租赁的物权是用益物权，地上产物或者附着物的物权是所有权，总体上仍然是用益物权。

3．法锁关系：事业单位与国家法人的法锁关系是制度法锁关系，双方之间应当是有比例的债权债务法锁关系。常态之下应当是单一的法锁关系，政府是应当拨款扶持或者补贴的定期或者长期、周期的债务人，事业单位是债权人。非常态之下即事业单位依法依规处分了单位的大宗财产，其收入需上交国库的，政府则成为债权人，事业单位是债务人。在政府成为债权人的时候，如果政府对于事业单位有欠款，尤其是政府拖欠了职工工资的，事业单位应当有权以以上款项来充抵。法锁关系的作用可见一斑。

多数情形下，法锁关系是法律关系的重要组成部分，但法锁关系是可以独立于法律关系而单独发挥作用的。有些事项法律没有规定的，可以依据法锁关系来自行解决。法锁关系类似于债权合同关系，但债权合同以文字合同为生效标志，而法锁关系不一定以文字合同为生效标志。这么做的目的，是为了更大程度上的保护事业单位的权益，做到应保护尽保护。如一些基层政府拖欠基层教职员工的补助工资或补贴费，即使是他们没有具体的合同签订，但国家政策在那里，法锁关系也可以生效。

4．信托关系：事业单位与国家法人的信托关系是制度信托物权关系，双方之间应当是分档次、分项目、分范围的信托关系。可以采取“抓大放小、抓重放轻、抓主放次、抓头放尾”等办法来搞好双方之间的信托物权关系。事业单位的财产，也是国家的财产，政府机关与事业单位各有各的制度信托物权责任，如果政府将事业单位占有的财产全部交给事业单位，这确实应当慎重考虑，依法依程序办理，最好通过当地的人大会议批准才执行。

如有的城市的大型体育场馆、大型歌剧院的造价动辄是几千万至几亿、几十亿元，那是很多纳税人的血汗钱堆积而成的，政府应当一如既往地加强管理，一刻也不能放松。起码来说，那些大宗财产、重要财产、主要财产、头号财产等必须严管的财产不能随意送给事业单位，因为此类事业单位是半经营半补贴性质的，容易将国家财产与单位财产弄混淆，容易产生法律漏洞和滋生腐败现象，甚至会导致国家财产的巨额损失。国家机关与事业单位都应当签订相关财产保护的责任合同，并由****会来监督执行，一定要依法依规从严管理。

5．法律关系：主要由制度物权法来规范与调整，普通物权法也有可能涉及到。并应分为专有的法律关系和共有的法律关系两个部分。此类事业单位所适用的法律，除了与自身行业、专业有关的法律以外，有可能涉及到企业国有资产法之类的法律，以及民法通则、合同法、担保法之类的民法。事业单位在从事服务与经营时，成为一类特殊的民事主体，与国有工商企业的不太一样，与民营企业、外资企业的更不一样。事业单位的性质不同，物权化方向与物权价值观肯定不同。由于事业单位体制改革正在试验过程之中，一些完整的法律没有出台，也暂时只能参照其他一些相关的法律来执行。

6．社会关系：财政补贴事业单位财产定限（信托）用益物权，实际上包含有两种角色性质的用益物权，一种是公益性用益物权，一种是自益性用益物权。原则上应当是以公益性为主、自益性为辅的，以此为契机，在法律法规许可的情况下搞好社会服务关系。有事业单位服务对象很多也很不一般，处理不好会造成整个社会的负面影响，如看病贵看病难、读书贵上学难等问题，社会上人们的意见很大。有的说是政府不作为、政府应当负主要责任，有的说是事业单位不作为、事业单位应当负主要责任。无论如何，双方是都有责任的。本来这一类物权的界限不是很清晰，产生的物权纠纷会更多，法官处理起来更棘手一些。

国家每年向国有、集体、私营、个体、外资和其他企业征收了大量的教育费附加的特种税目，每年的体育彩票销售形势大好，另外还有地方政府的专项投资，人们不知道这些钱财是怎么收入与支出的，事业单位是怎么得到份额的，人大代表和政协委员是怎么监督的，所有这些都没有形成制度化建设的规模。事业单位超编现象比较普遍，人浮于事现象比较严重。这么说来，提高事业单位的社会服务质量，还有许多事情要做。

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