第223章当代物权法百科全书小辞典初稿219-1

当代物权法百科全书小辞典初稿219-1

事业单位财产占用物权

一、基本概念

事业单位财产定限占用物权，又称全额拨款和参公事业单位定限占用物权、事业单位财产无偿占有与无偿使用的定限物权。此项特殊权益，由所有制关系法、所有权关系法、公共利益关系法和国家事业关系法统一规范与调整，确认、保护、利用国家事业单位的定限占用物权，规范、限制、调整国家事业单位的产权布局，具有特别重要的意义。

事业单位财产定限占用物权，是国家完全专控权、事业单位完全不负财产保值增值责任的单位物权。性质上，享有国家财产享用型占有权、享用型使用权两个基本的受专门限制的占用物权，外加财产保管权、保护权、保养权、保有权和职工的特别享受权、劳动分配权。如果有条件则外加收益权、处分权，应当由新的制度物权法来规范与调整，原则上是事权下移、财权上移，采取收支两条线的办法将所得收益上交财政。

事业单位财产定限占用物权可能是交叉性概念。其基本原型是事业单位财产定限占用物权，其中又可以细分出事业单位财产单一占有权、事业单位财产单一使用权两种类型，权能上小于事业单位财产定限占用物权。全额拨款和参公事业单位也不是铁板一块的，个别这样的单位具有一定的收益权或者处分权。如***政策研究室发展研究中心是全额拨款和参公事业单位，他们在发表研究成果和著书立说上有收益权，在转让知识产权上有处分权。

所谓事业单位财产，所谓国家举办的事业单位对其支配的不动产和动产，所有这些都是通俗的说法。实质上，这些财产全部是国家法人的即全民所有的财产，事业单位财产都是制度信托财产。事业单位财产，既不属于事业单位的，也不属于事业单位的顶头上司机关团体的。尽管是全额拨款和参公事业单位，他们都是制度信托财产权人。

制度信托财产权与普通信托财产权性质上也有很大的差别。前者是法定的、相对稳定的、反映特定物权规律性的，后者是意定的、相对灵活的、反映一般物权规律性的。而且，制度信托财产权往往是双重等级制信托责任，国家机关是一级制度信托责任人，国家事业单位是二级制度信托责任人。普通信托往往是单一性普通信托责任，普通信托所有权人直接对所有权人负责。在这里可以清楚地看出，制度信托财产权主要是由所有制制度规范与调整的，普通信托财产权主要是由所有权制度规范与调整的，前者是高等级的信托财产权，后者是低等级的信托财产权。诚然，全额拨款和参公事业单位根据需要和可能，或者附设一些普通信托财产权，但不能改变制度信托财产权的性质，不能改变国家利益保护主义和公共利益保护主义的物权化方针政策。如果改变这种物权化方针政策，那么，全额拨款和参公事业单位或者降级，或者撤销这种单位。

此类事业单位需依统一计划经济制度行使物权，不能依市场经济形式行使物权。单位全部开支由政府统一预决算，节余的上交国库；由政府采购中心统一采购大宗必需品，全部按需供给；统一审计与监管，与主管部门一起审计和述职。此类事业单位大多数是国家机关的连带单位，国家政策明令禁止国家机关经商办企业，同时也包括此类事业单位。所有这些都是大原则，都要带头认真贯彻执行。

参公事业单位完全是全额拨款事业单位，而全额拨款事业单位不完全是参公事业单位，参公事业单位的享用权成分更加浓厚一些，非参公事业单位的名义物权地位应当稍微高一点才是。名义物权，就是原则上在本位物权基础上尽可能地补加一些物权，但又要根据具体情况而定。如非参公事业单位的工作条件、职工收入比参公事业单位差距太大时，原则上应当想方设法改善一些工作条件、职工收入。如果这种方案的执行有困难，本级财政的财力物力不允许，应当由上级或者上上级财政来帮助解决。另外的办法是“放水养鱼”，政府下放一点权力给困难的事业单位，让他们自筹一点经费来缓解困难。如体育场馆的出租、办业余体育辅导站、业余比赛收入等，对于体育教育事业单位是比较可行的。

事业单位为非经营性、创收性单位，没有相应的经济来源，所有工作人员完全依靠国家财政负担，所有资产须依靠政府出资。此类事业单位对于所支配的财产一般只能享有定限的占有权和使用权，不具备收益权，没有处分权。即基本上属于完全没有自主财权、只有事权的事业单位，包括科学、教育、文化、体育单位。如公办基础科学、社会科学的完全依靠国家财政供应单位的不动产和动产，九年制义务教育阶段的公办小学、公办初中学校的不动产和动产，公办文化馆、图书馆、体育馆的不动产和动产，全部财产属于国家所有，事业单位仅限于所支配的财产的定限占用权，未经法律或者***行政法规许可，不得擅自设立交易权、收费权、收益权、处分权。

二、一般分析

1．物权特征：一是基本上不具备自主经营权，二是基本上不具备国家财产的收益权、处分权。法律法规另有规定的除外。为了有序地实施福利社会主义制度，某些行业事业单位的乱收费、高收费的土政策应当一律取缔。

2．物权关系：国家法人（即国家）和事业单位都不是以获取经济利益为中心而展开，主要目的都是为了丰富人民群众物质文化生活的需要。国家对于此类事业单位的财产拥有完全排他性的专属所有权，此类事业单位仅获得国家财产的占有权、使用权，极个别的收益权。事业单位如果有收益，应当执行“收——支两条线”的规定上交国库。法律法规另有规定的除外。

3．法锁关系：国家法人对事业单位法人是制度法锁关系，国家是债务人，事业单位是债权人。相反地，如果事业单位如果有可观的收入，收益权应当归国家所有，国家是债权人，事业单位是债务人。无论是哪种法锁关系，对债权人的限制多于对债务人的限制。法锁关系的主体、客体与处理方法，与普通担保物权法的有所区别。法律法规另有规定的除外。

4．信托关系：国家法人对事业单位法人是制度信托关系，国家是委托人，事业单位是受委托人。不过，这种信托关系是通过国家机关法人的管理来实现的，管理的科学化程度决定了信托关系的优劣程度。全额拨款和参公事业单位定限占用物权是在加权状态，国家法人则处于减权状态，国家法人的信用一方面是对于事业单位法人，另一方面是对于社会大众的。那么，国家法人、国家机关法人、事业单位法人都有不同等级、不同形式的制度信托关系。全额拨款和参公事业单位是最重要的一类产权单位，他们的事业产权是不能随意出卖的，保护好维持好事业产权是他们共同的历史责任。

5．法律关系：全部以制度物权法为基准，法律法规另有规定的除外。根据物权法“权利与义务对等设定原则”，全额拨款和参公事业单位定限占用物权是处在加权状态，那么，他们也应当增加相应的工作责任与社会责任，以达到权利与义务之间相对的平衡状态。法律要规范与调整的是，要使得国家法人的财产支配权、统治权、管领权、管理权处于圆满状态，也使得国家机关法人的管理权、监督权也处于圆满状态，使得全额拨款和参公事业单位定限占用物权也处于圆满状态，同时也使得他们各自的义务也处于合适的状态。

6．社会关系：法律赋予全额拨款和参公事业单位定限占用物权，其目的很明显，就是为了不断地打造社会服务的名牌产品，创造更多更好的社会公需品，满足广大人民群众日益增长着的物质文化生活的需要。这其实是与国家法人、国家机关法人的奋斗目标是一致性的，是三位一体的社会关系主体。国家法人的政治理念是国富民强，是努力巩固与完善福利社会主义事业，普惠天下，恩泽天下，一切财产所得是取之于民、用之于民。应当带头根除腐朽的官僚主义作风，情为民所系，权为民所用，利为民所献，带头消除社会不公平现象，特别是两极分化、三大差别现象。

7．个人利益的规范与调整。全额拨款和参公事业单位，均为全额拨款的国家事业单位，单位的物权等级基本是相同的。然而，就其工资福利水平与养老金水平有差距，参公事业单位的工作人员与退休人员往往优于其他的全额拨款的国家事业单位，而且这种差距在进一步拉大的迹象，越是地方的低级的其他的全额拨款的国家事业单位就越差。

这里的原因主要有两个：一是历史遗留下来的老问题。原来，一些参公事业单位原来就是国家机关的组成部分，后来由于机关简政而变成了事业单位，但职工工资福利水平与养老金水平仍然按照公务员的待遇执行。其他的全额拨款的国家事业单位，原来就是国家事业单位，在屡次工资改革中逐渐落后了，并且养老金水平也落后了。近几年来，有的地方一再的喊叫提高教师的待遇，有的地方是真的跟公务员看齐了的，有的是部分改观了，有的是基本没有改观，甚至于有的根本没有改观。二是地方政府财政收入的差别或者主观能动性不足的问题。

如教师的工资是由中央财政支出的，但教师的津贴补贴费要由地方政府负担，这就难以保证了。许多贫困县市，连公务员的奖金与津贴费都不能保证，中小学教师更是靠边站了。更有甚者，有的贫困县市竟然克扣、拖欠中小学教师的工资，或者挪用教师工资去地方财政的窟窿，或者干其他的什么事情。至2013年，全国的地方政府债务高达几万亿元，目前已经到了还债的高峰期，许多地方政府早已将国有企业和国有资产出卖光了，没有什么可出卖的了，经济危机恶性循环来了，克扣、拖欠中小学教师的工资只不过是冰山一角了。

但是，一些贫困县市地方政府机关和事业单位暴殄天物，却在比赛着盖新的豪华楼堂馆所和豪华学校，乘座高级轿车，官员们享受豪华的三公消费，有的人仍然在那里顶风作案，对于事业单位职工的合法权益不管不顾，已经不仅仅是损害事业单位及其个人的权益了，这简直是经济犯罪！

企业与机关事业单位退休双轨制一定要解决，机关与事业单位的通体双轨制同样地一定要解决。迟解决不如早解决。这是全社会的呼声，决不可以听之任之了！

第223章 当代物权法百科全书小辞典初稿219-1

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