第134章当代物权法百科全书小辞典初稿130-1

当代物权法百科全书小辞典初稿130-1

不动产征收

一、基本概念

不动产征收，是指国家以行政法人身份或者国家法人身份，依据公共利益的需要，动员召集义务人员履行一定的义务的法定行为。如政府代表国家法人向集体征收土地和单位、个人的房屋及其他不动产的法定行为，均属于征收的性质。在和平建设时期，征收仅限于不动产，以同类不动产补偿是以物易物的征收形式，但多数情形是以价款补偿的征收形式，征收的经济补偿相当于半强制性的赎买法。征收概由制度物权法、不动产征收法、国家赔偿法规范与调整，征收权利人限于县级以上人民政府及其主管部门。

征收的别名是“征用”，这里是指“征收使用”或者“征收利用”之意，与动产借用式征用不是同一个物权概念。国家土地局政策法规司《关于征用土地有关问题的答复》和***法制办对《关于如何适用〈国家建设征用土地办法〉第10条第2款的请求函》的答复等，这里的“征用”就是别名的“征收”。申言之，物权法第42条所示的“征收”，也是不动产“征收使用”或者“征收利用”的缩写，与动产的“征用”（借用）不是同一个物权概念。

国家因公共利益的需要征收单位、个人的财产，政府须依据法定程序采取经济补偿法或者赎买法来进行，需给予被征收单位或者个人合理的经济补偿和精神奖励。征收集体的土地后，应当不延迟地给予被征收人以足额的经济补偿和妥善安置。此后土地所有权收归国家所有，集体的土地（地产）所有权归于消灭，并无回赎权。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予被拆迁所有权人以合理的拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费、安置费等费用。

国家因公共利益的需要征收集体的土地和征收单位、个人的财产，必须遵守公平、公开、公正原则，诚实信用原则，合理与及时补偿原则，权利不得滥用原则，物权请求权向弱势者倾斜原则等基本原则。

二、征收条件

不动产征收还有几个前提和必要条件。

第一，征收的主体必须是国家，其他的主体没有这种资格。

国家主体也是国家法人的主体，行政法授权征收主管者是中央或者地方人民政府，由县区级以上人民政府国土资源管理部门或者其他相关部门负责具体实施。征收权是由制度物权法确定的专属的权利，仅仅授予国家，不授予单位与个人。虽然某些单位与个人也可以参与或者独立从事公共利益的善事，但不能与政府共同征收不动产，更不能独立行使征收权。

一来，国家是个庞大的权利、责任与义务主体，社会威权力与公信力都很高，无人能及项背，可以保证被征收权利人现实利益与未来利益都能够落实到实处。因为征收是半强制性的物权变动行为，也只好依靠公权力来执行。而其他主体没有这种威权力与公信力，难以承受社会责任与社会义务，故不能取得征收权。

二来，国家征收不动产目的在于社会效益，不在于经济效益。因为国家的征收财产和新增的财产都是来自于人民、用之于人民，而且国家基础设施建设、国防建设和国家的重点工程建设本来是从国家和城乡人民着想的，调整少数人的部分产权而多数人谋利益是容易为大家理解与接受的。而单位与个人往往是从私利出发来寻求经济利益最大化的，很少考虑到社会效益和公众福利事业，因此上不适合充当征收的主体。

三来，国家征收集体的土地和收回其他人的土地使用权，这是不动产物权变动、物权调整和土地利用合理化的外在表现。历史事实一再表明，任何国家出现土地所有权多元化、建设土地使用权碎片化，是不利于拓展公共利益空间范围的，土地利用的效率是很低的。特别是在工业化、城市化和交通工程网络化中可以看出很多的端倪。城市基础设施建设、福利设施建设、科教文卫建设、国防建设和交通物流建设等建设，需要集约化、公共化和公益化用地。特别是在铁路建设、高速公路建设方面，往往牵涉到多个省市区甚至于全国各地，这种大手笔也只能由国家来负责征收土地。

第二，征收的客体应当是不动产，征收动产应当在非常时期进行。

就是说，在和平时期，国家征收单位、个人的财产，不能随意将征收动产列入其中。国家的历次抢险救灾活动中，可以动用国库或者民政系统的专项资金，也可以动用福利彩票基金和其他的救济基金，以及抢险救灾的急需物资，这些已经基本上满足了抢险救灾的需要。

中国人口众多、幅员辽阔，一方有难、八方支援，可以在短期内集中足够的人力物力抢险救灾和救济难民。总之，国家在和平时期征收单位或者个人的动产几乎是没有必要的。

当然，征收不动产，并不是社会主义国家的专利，资本主义国家也很盛行，特别是经济发达国家和新兴的经济体是如此。只不过是，土地私有制国家征收不动产比土地公有制国家难度大一些而已。

第三，征收的理由必须以公共利益为前提，否则应当以商品经济的法则来进行物权交易或者财产交易。

土地、房屋都是最大宗的财产，对于单位和个人来说都是一笔不菲的或者是巨额财产。特别是某些人的房屋，甚至于是几代家人或者家族人打拼下来的财产。

况且，在绝大多数动产包括货币贬值或者不断贬值的情势下，大多数房屋、土地的经济价值和物权价值一路攀升甚至于飙升。再者，征收土地、房屋的结果是消灭被征收人的土地使用权、房屋所有权。弄得不好，会导致被征收人走投无路甚至于家破人亡。这是一定要权衡轻重、权衡利弊的严重问题！征收人一定要有充足的权利和充足的理由或者理性，以及一定要有充足的征收程序和充足的补偿条件。

2011年1月21日***公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条首次将“公共利益”加以界定与公布，共有八个方面的内容，为征收房屋、土地提供了重要的法规依据。所有这些，是征收权利人的职责和权利范围，也是关于公共利益范围的技术操作规范。

《条例》共有五个条款是“法律责任”，包括市、县人民政府及房屋征收部门的法律责任，上述部门和其他人采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行房屋征收与补偿的当事人，任何单位与个人贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的当事人，房地产价格评估机构或者房地产评估师的违法行为等等，对于假“公共利益”或者借助于真“公共利益”的各种违法乱纪行为，比照规定采取责令改正、通报批评、承担赔偿责任、行政处分、追究刑事责任、处以5万元以上20万元以下罚款等办法进行法律制裁。所有这些，既是征收人的限制性条件或者是义务与责任的前提条件，也是被征收人的多项物权请求权。

第四，必须依法定程序进行征收，违反法定程序的应视为无效。

征收单位、个人的不动产是个极其严肃的事项，必须依法定程序进行征收，违反法定程序的应视为无效。确切地说，征收不动产是全员、全过程、全方位、全要素的一项系统工程，必须依法有计划、有步骤和有条不紊地紧张有序地进行，必须依法定程序进行征收。签订征收合同、先发足补偿金后征收、先妥善安置后拆迁等法定程序是不可或缺的，也是不能次序颠倒的。

征收的主体与客体是否适格，征收手续是否完整无缺，征收过程是否公平合理，被征收对象是否愿意与热情配合，征收补偿是否合理与到位，以及征收过程中是否发生矛盾与物权纠纷、是否发生财产权或者人身权事故以及如何处理等等，都可以看出征收是否合法、合理，是否处于圆满状态。征收是过程或者手段，而征收的指标之一就是要考量是否圆满、是否合法合理，是否收到了双方满意和物权平衡的客观效果。

第五，必须对被征收人进行合理的补偿或者圆满的善后安置。

实际上，不动产征收是分为两大板块的。

第一板块，是关于征收农民土地与房屋的规定，经济补偿的法规基本上是“大而全”，经济补偿有所调整，安置工作也逐步趋于多样化。但是有很多农民感到补偿费仍然过低，有一部分人是对于善后安置工作不太满意。

比如，国家政策规定征收农民承包的土地每亩最低应不低于3。5万元，实际上，大多数情形下是低于这个保障底线的，某些地方甚至于只有几千元的补偿水平。地方政府和行政村截留挪用土地补偿款之事时有发生。***的研究资料显示，农民上访中有60%与土地有关，其中30%与征地有关，征地与补偿问题已经成为农村很尖锐的矛盾。很多干部群众向中央和立法机关反映现行的征地补偿方式明显的不公平合理，农民耕作的土地被政府征收后，每亩卖出价几十万元上百万元，而被征收者总共所得无几。

第二板块，是关于征收城市单位与个人房屋与土地的规定，经济补偿的法规基本上是“一边倒”，经济补偿比较重视房屋的补偿和单位建设用地使用权的补偿，对于个人房屋土地使用权的补偿则不太重视。

城市土地基本上分为三大类型。

第一类，是划拨土地即无偿取得的土地，或者是无偿取得的、由地方政府分配得来的土地。无论如何，国家征收单位或者个人的土地，分门别类地进行经济补偿与善后安置是应该的，只不过是补偿费有多少之别罢了。

第二类，是出让土地即有偿取得或者有偿使用的土地使用权。对于这一类建设用地使用权的经济补偿，大家是表示赞同的。有些细节问题或者方案问题需要进一步研究的，如中资企业与外资企业、国有企业与其他企业、企业与事业单位有没有差别？或者说，要不要在补偿待遇上向国有企事业单位倾斜一点？

第三类，城镇居民私有房屋与土地使用权的补偿。城镇居民私有房屋被征收之后，多数人要求补偿房屋实物，不太同意补偿现金。很多居民收入微薄，不同意拆迁与搬迁。国家征收个人房屋应当慎重考虑，哪个城镇再富有，过度的开发与依赖于房地产，过度的大拆大建，未必是件好事。房地产泡沫经济是有害无益的，对国家、对个人都有一定的损害，造成政府债台高筑，造成被征收人民不聊生，对国家、对个人都不好，而且，这里面很容易滋生腐败的温床，弊端很多。

第134章 当代物权法百科全书小辞典初稿130-1

第134章当代物权法百科全书小辞典初稿130-1