1972年，奥斯特罗姆在美国政治科学协会年会上发表了题为《多中心》的文章。他强调多中心体制实际上存在于各种决策领域，并区分了五种决策领域的中心秩序。（1）市场体制的多中心。市场交易活动得以进行的基本条件是具有相互独立的两个或多个交易者，因此市场体制自产生之日起就是一种多中心的秩序，其中财产权利和契约义务是最根本的法律制度，用以保障多个中心交易的积极性。（2）司法决策的多中心。法律判决在司法机关、法官及其他法律从业人员之间进行公开讨论，比通过一元化命令结构更可能得到合理公平的解决方案，任何法律关系的完整性都取决于这种法律社群实质性的多中心。（3）宪政的多中心。这意味着决策权力在政府重要的决策结构中进行分配，每一个结构都能对其他结构实施宪法制约。在宪政框架内，政府制度的一般结构就是多中心的，分为立法、行政和司法三个决策中心。在不同的决策系统内，还包含多个具有有限管辖权的地方政府单位。同时，宪法制度把宪法特权分配给个人，个人以其宪法特权要求司法救济，制约政府及其官员。（4）政治领导选择和政治联盟组织的多中心。简单地说，在政治竞选运动中，有多个政治候选人可供选民选择；在政治决策过程，在可公开讨论的公共环境中不断出现各种各样的利益联盟，而且这些利益联盟处于不断的变动、重组之中。
（5）公共服务经济的多中心。这意味着不同的公共物品能够通过不同规模的多个组织来提供和生产，公共物品的消费者或使用者因此能够在可替代的公共物品之间进行选择。
多中心的治理结构是直接对立于单中心权威秩序的组织形式，其制度安排有两层含义：一是强调多中心的政府制度。正如奥斯特罗姆认为的，多中心是指为公民提供机会组建许多个治理当局，每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使独立权力去制定和实施规则。二是强调多中心的治理空间。在公共生活中，存在私人经济部门和以非政府组织为主体的第三部门自治的秩序和力量，它们作为独立的决策主体，采取弹性、灵活、多样的集体行动组合，以寻求解决公共问题的高效途径。
治理空间的多中心，要求“政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。
概括而言，多中心的治理结构要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程。“工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系。”多中心的治理结构突破了将政府看作是社会管理唯一主体的传统观点，“它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得益借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望”。就其所体现的改革和创新而言，这是适应全球化、市场化和民主化发展趋势的要求，在国家公共事务、社会公共事务甚至政府部门内部事务的管理上，借助于多方力量共同承担责任，其中既有对事务的管理，也有对人和组织的管理；既有对眼前事务的管理，也有对长远事务的管理。其特别之处在于用一种新的眼光思考什么样的管理方式可以实现公共利益的最大化。
三、对善治的探求
善治（Good Governance）即良好的治理。这是随着治理理论的兴起而提出的新概念。作为一种全新的分析框架，治理理论着眼于政府与公民的合作网络，提供了自身独特的视角和范畴，并体现了政治发展的方向。但治理理论虽然在管理方法与技巧上更适合现代社会，却不能确保实现新模式的功能作用。善治目标的出现，正是源于治理失效。
在格里.斯托克看来，共同治理可能导致相互推卸责任，而使过程趋于复杂，增加结果的不确定性。“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”杰索普则认为，参与治理的各类组织自身也需要更有效的协调，因为难免存在着一连串的两难困境，如合作与竞争、开放与封闭、可治理性与灵活性、责任与效率等。格里.斯托克列出了治理失效的具体表现：（1）与治理相关的制定政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范相脱离；（2）各方面的责任趋于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊；（3）由于对权力的依赖，以至并非原来所求、而于政府影响不良的结果这样的问题愈加恶化；（4）既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任这一条便难以明确；（5）即使在政府以灵活方式控制和引导集体行动之处，治理仍然可能失败。于是，一些学者和国际组织提出了善治的概念。
说到善治，人们很容易联想到一个十分形似的概念——善政（Good Government）。相比于善治，善政有更悠久的历史。按照中文词面理解，善政即良好的政府。无论古今中外，很难说对善政有严格统一的标准，但严明的法度、清廉的官员、高效的运转和良好的管理显然是不可或缺的要件。当然，在善政的建构体系中，聚焦点几乎唯一地集中在政府身上，政府既是行政管理中心，又是经济中心、文化中心，始终对整个社会起着主宰作用。而善治不同于传统的善政，其适用范围大大地拓展了。在现代社会中，许多领域是政府行为所不能干预的，小到公司、社区、职业社团，大到国际社会。因此，善治概念的提出具有革命性意义，自然迅速成为各国政府改革和治理结构变迁的目标取向。
那么，善治究竟意味着什么？概括起来，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。一般地说，善治包括四大要素：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过法治来实现；（2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；（3）政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制；（4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。善治所要达到的目标，不仅是基于效率而对经济资源或公共事务进行狭义的管理，而且包括使政府更开放、更负责、更透明和更民主。综合学术界的观点，善治主要具有以下特征：——合法性。指社会秩序和权威被自觉认可和服从的状态。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学意义上的合法性。合法性越大，善治程度就越高。取得和增强合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识。这要求有关管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益冲突，以使公共管理活动取得公民最大限度的认可。
——开放性。政府与社会的边界不是封闭的，而是相互开放，彼此信息交流通畅。因为治理的核心精神在于政府与社会的合作互动，这就要求双方之间的信息沟通与资源交换必须尽可能地无障碍。只有公共政策等信息充分公开，与人力、财力等各种资源可以在政府与社会之间合理流动，才可以达到预期的治理效果。
——责任性。人们应当对自己的行为负责，特别是承担与某一特定职位或机构相连的职责。善治要求治理主体杜绝失职现象，没有履行或不适当履行其职能和义务，就是缺乏责任性。政府和社会组织拥有管理公共事务的权力，行使一定的职能，必然承担相应的道德责任、政治责任和法律责任等。而公众尤其是管理机构和公职人员的责任性越大，表明善治的程度越高。
——回应性。管理机构和公职人员在治理过程中应作出及时、适当的反应。这其实是责任性的延伸，善治要求设立相关的制度和程序，在一个合理的框架内保证所有利害相关人的权益得到维护。必要时，管理机构和公职人员还应当定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。
——参与性。参与可以是直接的，也可以通过合法的中介制度或者代议制。善治离不开政府，但更离不开公民，实际上是国家权力向社会的回归，这有赖于公民的自愿合作。因此，政治信息应及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策，并且对公共管理过程实施有效的监督。
——协商性。任何一个社会都存在着多重的参与者，他们之间的立场和观点都会有所不同。善治要求调和社会中不同的利益要求，并尽可能地实现广泛的协商一致，满足最大多数人的利益需要。它还要求就如何实现人类可持续发展形成统一意见，这只有在充分理解一个社会或者社群的历史、文化以及社会背景的情况下才有可能做到。
——有效性。指管理的效能与效率。善治与无效或低效的管理活动格格不入，它意味着制度导致的结果能够满足社会的需要，同时通过设置合理的管理机构和科学的管理程序，充分利用各项资源，最大限度地降低管理成本。
——公正性。社会的福利要保证所有成员感觉到他们与该社会相关，而且不会有被主流社会排除在外的感觉。这意味着所有团体尤其是那些弱势群体，都有机会提高或者维持他们已有的福利。不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民，在政治权利和经济权利上保持平等。
——稳定性。即意味着国内和平、生活有序、居民安全、公共政策连贯等。社会稳定对于维护公民基本人权、发展民主政治、实现经济繁荣具有至关重要的意义，这是衡量善治的关键指标。
应该看到，与善治的要求相比，大多数国家的治理现状都不能令人满意。皮埃尔.卡蓝默指出，当前治理的最大问题是建立在“分割、隔离、区别”之上，职权要分割，领域要分割，行动者要分割，政治与行政相分离，领导与执行相分离，实施与评估相分离，不一而足。“我们今天所看到的治理……使我想起了哥白尼革命前夕的托勒密天文学体系。”而要实现善治，必须改革由政府垄断公共事务的格局，建立政府与市场、社会之间的合作型管理模式；必须改革政府自上而下的权力运作机制，建立政府与其他治理主体良性互动的网络型管理模式；必须改革政府忽视社会权利的传统形态，建立充分发挥社会能动性的自主型管理模式。
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●当人类即将告别20世纪之际，治理这一古老的概念因其含义新变化而炙手可热，在政治学、行政学、经济学、社会学、国际关系学及所有提到公共事务的场合都频频出现，社会治理、地方治理、全球治理等术语也应运而生，成为对这一大变革时代的新概括。
●多中心的治理结构要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动，至少是双向度的，也可能是多维度的管理过程。
●善治究竟意味着什么？概括起来，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。
●要实现善治，必须改革由政府垄断公共事务的格局，建立政府与市场、社会之间的合作型管理模式；必须改革政府自上而下的权力运作机制，建立政府与其他治理主体良性互动的网络型管理模式；必须改革政府忽视社会权利的传统形态，建立充分发挥社会能动性的自主型管理模式。
第四节 善治在中国的本土化
善治对于我国不是一个土生土长的概念，但善治能否在我们这样一个东方大国开花结果呢？凡经得起时代和实践检验的理论，在很大范围甚至全球范围内都具有普适性，即使它源自遥远的异国——正如社会主义最初也是西方的理论，却恰恰在太平洋西岸的960万平方公里土地上枝繁叶茂。
一、善治理念与儒道思想的相融
在中国传统文化的多元成分中，儒家和道家是主要的两极。它们一显一隐、一刚一柔、一正一反，形成鲜明的对立和有效的互补，这不仅表现在人生态度和处世之道上，而且表现在社会管理即治国之道上。善治理念与儒道思想是否相融呢？这与善治理论能否在我国很好地本土化不无关联，因此是值得探讨的重要问题。