新公共管理模式在风靡西方国家之时也遭到了多方质疑。福克斯的《作为后现代符号政府的政府再造》阐述了该理论的内在矛盾，沙赫特的《再造政府还是再造我们自己》对其倡导的价值观提出异议。格林和哈伯尔则更尖锐地批评说，“企业家政府”是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将涉及诸如三权分立体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及政治社群维持等传统的基本政治问题。这些批评都从不同侧面揭示了新公共管理的局限性，它们对现代公共行政理论的进一步完善无疑具有促进作用。
●迫于政府的内部需要和社会的外部压力，加上私人企业创新的示范效应，英国撒切尔内阁和美国里根政府率先开始对公共部门进行了彻底的改革。这场改革被看成是新公共管理运动的开篇，为重构公共部门管理的新模式开辟了道路。
●从“公共行政”到“公共管理”的词义变化，恰好反映了政府管理理念和运作模式的根本性变化，也正体现了两种模式之间彼消此长、前后相继的发展历程。
●一般地说，新公共管理模式的理论基础主要来自经济学的两个分支学科，一是新政治经济学，即运用经济学的假设、分析框架和分析工具研究公共部门政治和行政过程的经济学分支，最具代表性的是公共选择理论；二是新制度经济学，侧重于用经济学的假设和方法来分析各种正式和非正式的制度安排及其变迁问题，最具代表性的是委托—代理理论和交易费用理论。
●克林顿在推进美国新公共管理运动时指出：“我们想要做的就是持续改善政府经营方式，而不管哪一个政党掌权……我们的目标是使整个联邦政府既花费少又效率高，进而改变我们国家的官僚制文化，从自以为是和集权转变到主动性和授权。”
第三节 治理与善治理论
进入20世纪90年代后，随着志愿团体、慈善组织、社区组织、民间互助组织等社会自治力量的不断壮大，它们对公共生活的影响日益重要，理论界开始重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题。如果说新公共管理运动主要关注公共部门对市场机制和企业管理技术的引进，那么治理理论的兴起，进一步拓展了政府改革的视角，它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域，成为引领公共管理未来发展的潮流。
一、治理概念的界定
治理的本质意义几乎与人类文明史一样漫长。作为英语国家的日常用语，治理（governance）概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”（steering）一词，原意是控制、引导和操纵，指的是在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。但当人类即将告别20世纪之际，这一古老的概念因其含义有了新变化而炙手可热，在政治学、行政学、经济学、社会学、国际关系学及所有提到公共事务的场合都频频出现，社会治理、地方治理、全球治理等术语也应运而生，成为对这一大变革时代的新概括。
一般认为，首先赋予治理概念以新含义的是世界银行，其在1989年发表的报告《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》中初步提出了与治理有关的一些观点，并且把它作为分析该地区经济成功国家的核心概念和原因。1992年世界银行在年度报告《治理与发展》中更加系统地阐述了关于治理的看法，它在两个层次上使用这个概念：一是技术领域的，强调治理就是建立“发展的法律框架”和“培养能力”，其中包括实现法治、改进政府管理、提高政府效率等；二是支持和培养公民社会的发展，要积极培育各类非政府组织。在德国前总理威利.勃兰特的倡议下，28位国际知名人士发起成立了全球治理委员会，并在1995年联合国成立50周年之际，发表了题为《我们的全球伙伴关系》的行动纲领。该委员会在1999年再度发表报告，进一步阐述了公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义。随着治理影响的扩大，多个领域的学者都投入研究，治理理论也迅速成为当今的显学。
关于治理概念的界定，目前可谓众说纷纭。这里介绍一下不同的国际组织对该概念的定义。
渥太华治理研究中心（Institute of Governance，Ottawa）治理包含社会中的制度、过程和全体公民，它们决定权力如何被行使、影响社会的重要决策是如何形成的，以及在此种决策中各种不同利益如何受到调和国际行政科学研究中心（International Institute of Administrative）治理意指一种过程，即社会运用其权力和权威以及影响、制定有关大众生活、经济与社会发展的政策与决策
东京科学研究中心（Tokyo Institute of Technology）治理概念意指一组复杂的价值、规划、过程与制度的组合，而此一组合是社会为了处理其发展与解决正式与非正式的冲突
资料来源：江明修：《志工管理》，台湾智胜文化事业公司2003年版，第350页。
西方学者特别是政治学家和政治社会学家也对治理作了许多新界定。治理理论的主要创始人之一詹姆斯.N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》中认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。库伊曼和范.弗利埃希也指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”格里.斯托克指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”
罗伯特.罗茨整理出国际学者对治理的六种不同用法，即作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会—控制系统（没有中心的社会）的治理、作为自组织网络的治理。同时，克根伯根、瓦尔登等对治理的新含义都分别进行了系统的梳理。这些对治理的不同解读，反映了这一概念的宽泛性、多样性和模糊性，但不同的理解也存在着共同之处，主要体现在：一是研究组织治理，如政府治理、公司治理、多边治理等；二是研究治理与发展的关系，即从治理功能的角度讨论良好治理与经济社会发展、政治发展和人类发展的关系；三是对公共治理的质量进行评估，通过指数测量，为治理研究确立一个框架；四是讨论治理是如何被组织的，强调治理的过程而不是单纯的治理结构。在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。理论研究的多样性和治理现实的多样性相映成辉。事实上，关于治理的定义，有狭义和广义之分。狭义的治理把重点放在国家和政府身上，关注的是政治权力的使用方式和效果。虽然该定义也肯定社会本身的自组织能力，但这仅仅作为参照系存在，如何更有效地使用政治权力以实现公共目标是其主旨。广义的治理是一个现代现象，至多是近代以来的产物。因为只有在市场和公民社会发展壮大的情况下，才会出现对政治权力全面控制社会生活这一现象的挑战和替代，也才会出现公共目标实现途径和方法的多样化。国家—社会—市场三分法采取的是纯粹多元论立场，政府只是整个复杂系统的一元，私人企业、非政府组织都是该系统的成员，均与政府处于对等的地位。通过这些“元”之间的互动关系形成有效的网络来实现各种公共服务是广义治理的基本目标。如果说以前的英汉词典和汉译英文献中一般将governance翻译成“统治”、“管理”、“支配”等，那么20世纪90年代以来，由于governance的主体在新时期既可以是政府机构，也可以是私人机构、志愿机构，抑或各种机构之间的联合，中国的政治学界与行政学界已普遍将governance翻译为“治理”。当然，广义的治理其实只是狭义的治理的延伸。因为至少在目前的人类公共生活中，作出关键性决策的依然是政府，政府依然是其他社会力量难以替代的最大的权威组织；而且其他社会力量之所以能够成为公共事务的治理主体，是因为政府提供了制度性许可。总之，使用治理概念时必须把它的原有含义和延伸含义结合起来。
二、多中心的治理结构
治理概念的提出，绝非是迎合某种理论潮流，或者人为地制造出一套新口号，而是各国政府对经济、政治以及意识形态变化所作出的理论和实践上的回应。法国学者阿尔坎塔拉分析了治理兴起的五个原因：国际组织从唯经济论思维的死胡同撤退的尝试；将权力从公共部门转移到私人部门以减少国家的作用；在第三世界国家的公共领域进行改革而又避免过分干涉其内部事务；对民主化和人权的新的不懈追求；冲突之后的重建这样的严峻挑战。治理的出现，实质是对社会科学中一些过分简单化的非此即彼两分法的否定。
在此背景下，以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论。具体地说，单中心意味着政府作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管理，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。这种主体多元、方式多样的公共事务管理体制就是多中心体制。
根据奥斯特罗姆的研究，“多中心”一词最初出现在迈克尔.波兰尼的文章中。波兰尼区别了组织社会任务的两种秩序：一种是设计的或指挥的秩序；另一种是自发的或多中心的秩序。前者存在着上下级关系和一个终极权威，该权威通过一体化的命令结构实施控制。后者的许多因素相互独立，同时又在一定的规则体系内相互调适，个人决策者可以自由追求其利益，但受一定规则的约束。波兰尼认为，多中心秩序的出现和发展源于单中心的指挥秩序的系统失败。因为在单中心的指挥系统中，下级服从上级的命令，这在理论上有严重的局限，除非其终极权威为无所不知的观察家所行使，而所有下级都完全听从指挥。如果所有个人都只有有限的知识和有限的能力，中央决策者就会负担过重，下级就会歪曲其所传递的信息，以取悦他们的上级。而信息丧失和信息沟通的扭曲会导致失控，绩效与期望出现差距。在这种情况下，多中心体制就会自发地出现。在波兰尼那里，多中心的定义性质有二：第一，它是一种由多个相互独立又相互规范的要素共同构成的长期持续存在的一组有序关系；第二，这种有序关系是多个要素自发产生的。
波兰尼的概念在制度分析学派那里得到了进一步的解释和阐发。