第一节 预警机制概述
一、预警机制的含义
预警，指突发事件管理的主体根据有关事件现象、过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法与技术，对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断，并发出确切的警示信号，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。【1】
预警制度包括两个方面的规定：一是对有可能引发突发事件的事物进行范围划分和分类，对其范围划分和分类形式作出规定；二是针对有可能引发突发事件的事物进行监测，对监测方式、监测手段、工作流程以及突发事件预警分级等应急活动行为作出规定。预警机制则是对预警过程的机制化建设，预警机制是应急管理的第一道防线，目的是有效地预防和避免突发事件的发生。建立预警机制就是要对可能会发生的各种突发事件有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，最大限度地减少损失。在某种程度上，应急状态的预防比单纯某一特定突发事件的解决显得更加重要。如果能够在突发事件发生之前就及时把突发事件的根源消除，则良好的社会秩序能够得到有效保障，也可以节约大量的人力、物力和财力。
预警机制的建立由两部分构成，第一部分是“预”，第二部分是“警。”预与警有不同的组成部分。
二、应急预警以及预警机制的特点
（一）应急预警的特点
1.时效性
从危机的征兆到全面爆发具有很高的不确定性，事态演变极为迅速。因此，借助现代先进信息技术，及时、准确、全面地捕捉各类危机征兆，对各类信息进行多角度、多层面的判断，向特定的群体传递并发出警示，可以极大地减少灾害的发生，从而把损失降到最低。
2.全方位性
应急预警是一个开放性系统，能有效地考虑到各种潜在的不确定因素及其相互关联性等因素。
3.协调性
应急预警涉及多个组织和多个系统，如政府、企业、公民等，是一个复杂的、综合性的系统工程，需要彼此之间的协调和配合。政府、企业、公民等齐心协力才能使预警机制发挥预防保障作用。
4.多层次性
应急预警根据应急管理的不同层次设置不同的层级系统，从而形成一个从低层级到高层级、从简单到复杂、从小范围到大范围的系统。一般认为，应急管理应包含应急预警和应急响应处理两个基本过程。因此，认识突发事件的应急管理应该从应急预警开始，经历应急响应处理过程和循环往复的持续改进过程。
（二）预警机制的特点
1.科学研究正规化
预警机制的建立要有专门的研究机构、研究人员及专项研究经费，政府和社会的研究机构要精诚合作、沟通信息、取长补短，确保各项工作顺利实施。
2.组织结构动态化
政府预警组织应设在与公共管理有关的常设部门和各行各业相关组织结构中，履行平战兼容、一举两得的管理职能，这些部门和机构在进行日常管理的同时，兼管应急事件预警预设的有关事宜。
3.法规体系周延化
政府应建立健全预防和处置应急事件的各类法律法规和规章制度，各种法规之间形成相辅相成、相得益彰的融合联系。
4.技术装备信息化
突发事件处理部门须运用信息技术建立突发事件爆发前的危机管理知识系统、信息系统、综合分析及评价系统。
（三）制定预警机制的原则
1.层次性原则
在突发事件应急管理中，应根据有可能发生的突发事件的类别和级别，结合突发事件应急管理能力，制定分级的预警机制。高于事件应对级别的预警，会造成大量的资源浪费，引起社会的负面效应，影响人们的正常生活和工作秩序。低于事件应对级别的预警，会在事件发生时，出现应急能力不足的局面，使突发事件不能得到及时控制，导致损失扩大。
2.及时性原则
在预测突发事件极有可能发生时，要及时发布预警信息，使各方面在规定的时间内充分做好应急准备工作，使社会公众有充分的思想准备，这样才能使公众在突发事件发生时从容应对，避免手忙脚乱。同时，及时性原则还要求预报选择恰当的时机和方式，以保证预警信息能够及时、迅速地告知所有相关部门和人员。
3.公开性原则
突发事件预警信息应该公开化，让社会、应急组织、媒体甚至国际组织了解事件的发展情况。相关政府部门不能以种种理由隐瞒不报，或只公开其中部分内容，或降低事态的严重程度。隐瞒突发事件只会损害政府、公民的利益，造成不必要的损失，并极有可能带来更大的社会危害和个人损失。
4.畅通性原则
鉴于突发事件的不确定性和巨大的危害性，应充分利用科学的方法，采用先进的技术手段，简化烦琐的信息处理、分析、传输和决策环节，保证信息全面、快速、准确地传递。在突发事件应对过程中，时间因素尤为重要，如果能在时间上提早一点，就可能争取到事态控制的主动权，便可能极大地降低突发事件所造成的危害，甚至将突发事件消除在萌芽状态。
5.关联性原则
预警过程是由一系列相互关联、先后有序的工作过程组成的，这些工作是按照科学的方法进行排列的，也是人们在长期的实践过程中总结的经验。每一次信息处理、分析、预测、评估、决策等都必须按部就班地进行，不可省略任何一步工作过程，以确保预警信息的正确性。
三、预警机制的目的和作用
建立预警机制的目的有两个：一是及时搜集和发现危机信息，对搜集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对爆发危机的可能性作出准确的预测和判断；二是及时向公众发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关部门和人员的警惕。
要及时搜集和发现危机信息，首先要对危机进行监测。危机监测包括危机监视和危机预测两项内容。危机监视是指对可能引起危机的各种因素和危机的征兆进行严密的观察。危机预测是指对未来可能发生的危机类型及其危害程度作出估计。监视和预测是相辅相成的。危机监测是危机预警的前提条件，没有危机监测就不可能及时搜集和发现危机信息，更不可能发出危机预警信号，当然也谈不上进行危机预控和制订危机处理计划了。
科学的危机预警机制是应对危机、战胜危机的法宝。很多灾害，尤其是自然灾害，人类至今还不能对其进行有效的控制，如地震、海啸、台风等。但是，人类可以对危机进行控制，对危机造成的损失进行控制。相关部门和个人控制危机、减少损失的主要方法就是“防”和“避”，如人们为了减少地震造成的损失而修建抗震的建筑。同时，人们利用不断改进的技术对地震进行监测，对即将发生的地震进行预报。人们如果知道要发生地震，就会在政府和专业人士指导下采取有效措施来规避危险。大量的事实证明，发出预警信号是减少损失的最有效方法。有些灾害，如洪涝灾害，人们虽然可以通过引洪、泄洪、改道等办法来部分控制灾害的破坏性，但是发出预警信号，让人们逃离或避开危险地区，仍然是减少损失的有效方法。因此，危机预警在对危机进行预控、减少危机损失、防止危机扩大等方面有着不可替代的作用。
由于危机具有突发性、紧急性和高度的不稳定性，加之危机的先兆可能很微小，所以危机往往很不容易被人们察觉，也很容易被忽略。因此，其预警工作难度很大。有时候，可能是由于危机征兆出现的频率很高，以致麻痹了人们的神经，未能引起人们重视；也可能从危机先兆出现到危机爆发的时间很短，有关部门来不及作出反应；还可能预报不准确造成损失，给从事预报工作的人员带来巨大的压力。可见，做好预警工作十分重要，难度也非常大。【2】