第二节 应急响应机制的构成和运行
一、应急响应机制的构成
应急响应机制建设是一项实践性很强的工作，它的形成、发展与社会自身的发展紧密相连。目前，经过不断的探索和研究，我国应急响应处置的能力和水平正在迅速提升，初步形成了“统一指挥、协调有序、部门联动、快速高效”的应急响应机制。
（一）应急响应机制
突发事件应建立分级管理、逐级响应的突发事件应急响应机制。
由于突发事件存在地域性的特点，根据突发事件的四级响应机制，应由国务院、省级、市级、县级政府及其有关部门按照分级响应的原则，分别作出应急响应。除了跨区域的特别重大和重大突发事件以外，一般区域性的突发事件由所在地政府负责应急响应和应急响应处理。
一般来说，发生特别重大突发事件，应启动国家级响应；发生重大突发事件，应启动省级响应；发生较大突发事件，应启动市级响应；发生一般突发事件，应启动县级响应。具体的响应级别设置，应根据突发事件类别和本地区应急管理人力资源状况而定。
（二）应急联动机制
突发事件应建立以政府为主导、以国务院卫生行政部门为核心并牵头负责的、其他部门配合和社会参与的应急联动机制。
突发事件发生后，在各级政府和应急指挥机构的统一领导和指挥下，各级人民政府行政部门负责组织、协调应急响应处理工作，与发改委、公安、农业、工商等有关部门密切配合、协同行动，在各自的职责范围内做好应急响应处理的有关工作。同时，积极调动全社会的力量，形成全社会应急响应处理突发事件协调、互动的良好氛围。
（三）快速反应的响应机制
突发事件应建立涵盖应急响应全过程的快速响应机制。
突发事件发生后，主导部门应迅速组织专家组对事件的性质、种类和严重程度进行评估，提出是否启动应急响应。同时，通过完善的应急准备和前期处置应急机制，按照应急预案，市、县人民政府行政部门能及时采取必要的应急措施，避免事态进一步扩大。事态进一步恶化时应迅速调动应急力量，进行有效处置。
二、分级响应机制
不同的突发事件存在不同的分级响应标准，本部分以安全生产的分级响应标准来阐述突发事件的分级响应机制。
国家生产安全应急救援体系的运行机制是建立在国家应急指挥中心，国家专业应急救援中心（矿山、化学危险、工业事故、交通运输和消防等）和地方、企业救援队伍三级应急救援组织结构的基础上的。按生产安全事故的预期损失程度、影响范围、事态发展和事件性质四个基本要素进行分级，并实行分级响应机制，响应级别可设为三级。
（一）预备级响应
预备级响应针对的生产安全事故已（或预期可能）造成3人（含）死亡以上，或事故已（或预期可能）造成较大的财产损失、环境破坏，而事故的伤亡人数等态势仍具继续扩大趋势，但总体不会超过10人死亡，也不至于导致重大财产损失或严重环境破坏，事故局限在本地或企业内。必要时，地方应急力量可能需要国家专业救援力量的增援。在预备级响应中应做好以下工作：对应的专业应急救援中心进入预备状态（或局部启动），通知中心所有关键人员就位；加强值班和联络，密切关注事故现场的发展趋势；通知负责该地区的区域救援中心人员全部就位，随时整装待发；通知相邻区域的区域救援中心和向国家生产安全应急救援指挥中心报告。专业应急救援中心可派出现场观察协调人员和专家组，根据事故的具体情况或地方应急响应机构的请求，必要时派出负责该地区的区域救援中心应急队伍进行救援。
（二）专业级响应
专业级响应针对的生产安全事故形势为事故已（或预期）造成10人（含）以上死亡，或事故已（或预期）造成重大的财产损失或环境破坏，而事故的伤亡人数等态势仍具继续扩大趋势，但总体不会超过30人死亡，尚不至于导致特大财产损失或特别严重的环境破坏。事故影响范围跨越两个以上地区甚至跨越省份，可能需要国家专业救援力量的增援。专业级响应要求对应的专业应急救援中心全面进入启动状态，中心人员全部就位，立刻派出现场指挥协调人员和专家组；通知负责该地区的区域救援中心和相邻区域的区域救援中心人员力量全部就位，随时听命待发；国家生产安全应急救援指挥中心处于预备状态，通知国家生产安全应急委员会及有关成员单位、其他有关专业应急救援中心及相邻的省级应急响应机构。根据事故的具体情况，专业应急救援中心随时派出负责该地区的区域救援中心应急队伍和相邻地区的区域救援中心应急队伍进行救援。国家生产安全应急救援指挥中心密切关注事故救援工作的进展，根据专业应急救援中心的报告和请求，负责协调和调配其他有关专业应急救援中心和省级地方的应急力量。
（三）国家级响应
国家级响应针对的生产安全事故形势为事故已（或预期）造成30人（含）以上死亡，或事故已（或预期）造成特大财产损失或特别严重环境破坏，而事故的伤亡人数等态势仍具继续扩大趋势，事故性质严重，影响范围广泛，甚至波及境外，需要国家专业救援力量的增援和全国救援队伍的指挥协调，以及跨国境的救援活动。国家级响应要求国家生产安全应急救援指挥中心全面启动；立刻派出国家现场指挥协调组和专家组；国家生产安全应急委员会各有关成员进入国家生产安全应急救援指挥中心；各有关专业应急救援中心及相邻省级应急响应机构全面启动，处于随时待命状态。根据事故的具体情况，国家生产安全应急救援指挥中心指挥调配生产安全应急救援体系中的各级救援力量和资源开展事故现场救援工作，必要时，协调调配如军队等其他救援力量。【2】
三、应急响应的过程
在传统的技术条件下，一般突发事件的响应过程是：突发事件发生后，报警者向应急救援指挥中心报警，接警员询问并记录警情信息后，对信息进行应急响应处理，再按照规定将出警指令传递给执行者，执行者经准备后赶赴现场，到达现场后采取有效措施对事态进行控制。在事件应急响应处理过程中，执行者随时将现场情况反馈给应急救援指挥中心，报警者也随时把事态的发展动向报告给应急救援指挥中心，执行者与报警者也及时进行沟通，齐心协力完成突发事件的响应工作。
（一）应急响应的信息来源
应急响应的信息来源包括当事人的报警信息、旁观者的报警信息、技术监控装置报警信息、资源信息、大众传播媒介信息、预案信息、协作信息、执行者信息和决策者信息九种来源。
1.当事人的报警信息
一般情况下，当事人首先觉察或发现突发事件，他们的报警信息是响应主体发现突发事件并对该突发事件作出响应的逻辑起点，对突发事件的前期处置起着举足轻重的作用。由于当事人处于事发现场，对事件的产生过程比较了解，他们在突发事件响应过程中能为响应者提供有价值的信息。对突发事件应急响应机构来说，当事人的报警率越高越好。报警率的提高代表着能对越多的突发事件进行及时的响应，以减少人员伤亡和财产损失。目前，我国大部分城市的110接警服务每天接警量都成千上万，为政府应急响应部门提供了大量有价值的信息。
2.旁观者的报警信息
旁观者的报警信息与当事人的报警信息发挥着同样重要的作用，并对当事人的报警信息起到补充和认证的作用。与当事人的报警信息相比，旁观者的报警信息有时更加准确、更加客观、更加快捷，并可以为突发事件的后续响应提供实用信息。但是，调查发现，旁观者的报警率较低。因此提高公众参与程度非常重要。
3.技术监控装置报警信息
技术监控装置是安装在重点、特殊场所用于及时探测非正常状态的装置，它覆盖面广，全天候运转，报警信息及时，地点准确，是响应主体及时发现突发事件的重要信息来源。另外，从信息来源方式和显示方式上看，由于预警信息是事先按预警线精心设计的警情信息，因而大部分预警信息也属于该类报警信息。
4.资源信息
资源信息是指突发事件响应过程中涉及的物质资源、人力资源和技术资源等方面的信息。紧急情况下，通过信息检索，决策者可在短时间内找到所需要的物质资料、专家学者及技术设备等信息，为紧急决策提供信息支持。它在一定时期内属于静态信息，有一定的相对稳定性。但总体来说，它处于变化之中，为确保其时效性，必须建立严格的更新制度。
5.大众传播媒介信息
大众传播媒介的基本功能之一是传播信息。随着国际互联网的发展，传媒信息更丰富，传播速度更快捷，传播范围更广泛。对突发事件响应主体而言，这无疑都是非常丰富的信息来源。例如，著名的“孙志刚事件”，是2003年4月25日由《南方都市报》以“被收容者孙志刚之死”为题率先刊登的一篇实事报道，引起响应主体的注意，继而终结全国范围内的收容遣送制度；又如，2003年9月发生在珠海的日本人“集体嫖娼”事件，也是通过媒介信息而引起响应主体的关注的。
6.预案信息
预案是事前制定的一系列反应程序。对响应主体而言，预案能明确响应过程中各成员部门及其人员的组成、具体职责、工作措施以及相互之间的协调关系、所需物资等。对突发事件本身而言，可通过预案来描绘突发事件的各种可能的发展趋势，在预案描绘的情况出现时启动相应的预案。预案信息是比较直接、有针对性、“半成品决策方案”的信息，因而是较可靠的信息源。“机会是属于有准备者的”，就足以说明预案信息的重要性。
7.协作信息
协作信息是来自平级组织或协作组织的信息，有时也包括来自上级组织的协调指令信息。该类信息既重要，且实时、完整、准确，有时以原始信息的方式传送给决策者，而有时则以执行方案的方式出现。
8.执行者信息
执行者提供的信息主要有两类，一是在日常工作中发现的有关紧急征兆的预警信息，它既可预防突发事件的发生，也有利于突发事件决策的形成；二是在处置突发事件时为决策者提供现场信息。执行者信息具有较高的可靠性。
9.决策者信息
决策者在突发事件响应中起核心作用，直接决定着突发事件的发展方向。搜集突发事件相关信息的最终目的是为决策服务。决策者对上述信息进行分析后形成决策，并将决策信息传递给执行者、当事人、旁观者，且视情况及时通过新闻媒介发布。
（二）应急响应程序
应急响应程序首先从接警开始，根据接警获得的信息确定响应级别。依据响应级别启动应急响应，开始应急救援。如果灾害得到控制，则进行应急恢复，终止应急响应；如果灾害没有得到控制，此时则需要升级应急响应，进行应急增援直至灾害得到控制。
1.接警
重大突发事件发生后，国家突发事件应急救援指挥中心或其下属各专业应急救援中心、区域救援中心值班室接到事故报告通知后，依据报告通知的具体情况迅速采取具体的响应措施。如果该通知不是来自对应的专业应急救援中心，立即通知该对应的专业应急救援中心。如果事故报告的最初通知不是来自省级地方应急响应机构，应立即通知省级地方应急响应机构。接警时应做好事故的详细情况记录并获取有效联系方式。
在市一级应急救援系统应建立报警与分警相结合的集中联动机制，以利于警情判断准确，提高应急响应效率和统一指挥效率。
2.响应级别确定
各级应急救援指挥中心接到事故报警后，应立即建立与省级和事故现场的地方应急响应机构的联系。根据事故报告的详细信息，对警情作出判断，确定可能的响应级别后，按照分级响应程序的信息网络通道，迅速上报和通知相应的应急救援机构。
预备级和专业级响应由专业级生产安全应急救援中心批准并实施。国家级应急响应由专业级应急救援中心提出申请，由国家突发事件应急救援指挥中心批准并实施。如果事故不足以启动国家应急救援体系的最低响应级别，通知省级地方应急响应机构后关闭响应。
3.应急响应启动
应急响应级别确定后，相应的应急救援指挥中心按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急救援中心有关人员到位、开通信息与通信网络、调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等）、派出现场指挥协调人员和专家组等。
应急响应启动后，应急救援指挥中心应迅速启动应急技术装备数据库、同类事故案例与事故后果判断模拟分析系统、专家咨询库和最优化决策支持系统等数据库与知识库。
4.应急救援
区域救援中心等各类应急救援队伍进入事故现场，在现场应急救援指挥部的统一指挥协调下积极开展人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态仍无法得到有效控制时，应立即扩大应急救援活动，向上级救援机构请求实施更高级别的应急响应。
5.应急终止
救援行动结束后，进入临时应急恢复阶段，应急恢复包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后应急响应处理和事故调查等工作。然后，预备级和专业级应急响应由专业应急救援中心宣布应急结束；国家级应急响应由国家生产安全应急救援指挥中心宣布应急结束，应急启动程序进入关闭状态。
（三）应急响应机制启动范例———以煤矿瓦斯爆炸为例【3】
瓦斯爆炸事故发生后，应急救援成为减少人员伤亡和财产损失的最后一道关口，救援队伍和指挥机构对事故作出的快速响应是矿山应急救援工作的基础。瓦斯爆炸发生的时间不具有持续性，其救援方案也有别于其他矿山事故。根据事故应急救援所需要发挥的功能，瓦斯爆炸事故应急救援响应机制可划分为四个组成部分，即事故报警、确定应急响应级别、应急避灾和应急决策。
1.事故报警
在事故救援过程中，报警起着重要的作用，早期的报警可以使救援工作始于事故初发期，便于灾害的控制，也是决定矿井和人员安全的关键时刻。在瓦斯爆炸发生后的灾情空白期，如何快速搜集和传递灾情，缩短灾情空白期，是抢险救灾的关键。任何延误时机的行动都可能会造成灾害的扩大。因此，发生瓦斯爆炸的矿井，除了积极通知本单位人员参加自救外，还必须迅速将事故有关情况向上级部门报警。报警的个人或组织要对瓦斯爆炸发生发展情况进行充分详细的描述，为后续响应过程提供决策信息。
2.确定应急响应级别
矿山应急等级响应机制是国家矿山应急救援体系运行的基础，是保证应急救援活动快速、有效的技术关键。国家矿山应急救援体系的运行机制应当建立在国家矿山救援指挥中心、省矿山救援指挥中心、地区矿山救援指挥部门和矿山企业救援管理部门四级应急救援组织结构的基础上。为了矿山事故应急救援有效展开和避免类似事故再次发生，依据矿山事故可能造成的危害程度、事故性质、井下人员伤亡及企业直接经济损失等情况进行响应机制等级划分。从机制响应上，可把矿山事故响应等级设为四级，即从高到低把响应机制级别设为Ⅰ级响应（国家级）、Ⅱ级响应（省级）、Ⅲ级响应（地区级）、Ⅳ级响应（企业级），矿山事故应急救援等级体系。
3.应急避灾
由于瓦斯爆炸发生具有突发性，在多数情况下，救援人员一时难以到达事故现场组织抢救工作，所以，灾区人员懂得如何开展避灾，对保证灾区人员的自身安全和控制灾情的扩大具有重要作用。以下介绍三种瓦斯爆炸事故应急避灾方法：
（1）沿避灾路线撤退法。
避灾路线撤退法要求遇险人员熟悉井下通风系统与避灾路线，清楚瓦斯爆炸源的位置、爆炸影响的范围、爆炸后通风设施的破坏程度，并掌握瓦斯爆炸事故的自救方法，才能达到有效避灾的目的。沿避灾路线撤退法还存在以下缺点：发现瓦斯爆炸后，一般对瓦斯爆炸源的位置、范围和爆炸后通风设施破坏程度不清楚；井下避灾路线一般是事先设计好的路线，但不一定是事故后的最佳避灾路线；井下遇险人员避灾的无秩序性，使抢险救灾指挥部难以确定救援的重点区域，难以作出科学决策。
（2）永久避难洞室避灾法。
永久避难洞室是在瓦斯爆炸事故中遇险人员无法撤出或一时难以撤出灾区时，供遇险人员暂时避难待救的场所。永久避难洞室避灾法在瓦斯爆炸时能够起到较好的避灾效果，但由于避难洞室空间比较狭小，容纳人员数量有限，且随着工作面的不断向前推进，避难洞室距离工作面也越来越远，因此，遇险人员在碰到瓦斯爆炸事故时很难及时到达避难洞室。
（3）临时避难洞室避灾法。
临时避难洞室是在瓦斯爆炸事故后，遇险人员一时难以沿着避灾路线撤出灾区或难以迅速到达永久避难洞室时，应立即戴上自救器到附近的掘进长度较长的、有压风管路且瓦斯爆炸前正常通风，但事故时断电停风的掘进独头巷道内避灾，等待矿山救护队救援。临时避难洞室避灾法同样具有较好的井下避灾作用，能够给众多遇险人员提供避难场所，有利于瓦斯爆炸事故应急救援工作的展开。
4.应急决策
事故应急决策结果直接关系到应急救援行动能否有效展开。目前我国事故应急救援决策仍然延续以经验为主的救援模式，对各种应急信息的管理和调用仍然以手工为主，兼以各种分散的计算机报表，事故应急救援缺乏针对性与及时性，以致事故应急救援工作效果不理想。煤矿企业的计算机和网络已经得到广泛普及，可以为事故应急救援决策科学化提供必要的技术支持。因此，建立煤矿瓦斯爆炸事故应急辅助决策系统，有助于充分利用煤矿已有的应急信息，提高瓦斯爆炸事故应急救援的决策效果。