刘文戈
武汉大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生
管辖，是行政主体依法律规定，在事务、地域、级别等方面所享有行政职权的界限或范围。由于行政事务日益纷杂、行政权边界自身的不明确及权力自我膨胀趋势的不可避免性，行政管辖争议因此而产生。近年来，由于行政机构事务管辖争议所引发的事件屡屡见诸报端，例如，在大陆地区，2005年环保总局与水利部淮河水利委员会有关发布“限制排污总量”的信息发布权限争议、2009年文化部与新闻出版总署间关于网络游戏“魔兽争霸”的审批权发生了争议，台湾地区“农委会”和“卫生署”于2011年年发生了有关“瘦肉精”监管的争议等等。这种管辖争议表面上看，是行政机构内部的事务，影响了行政机构的行政效能。然而，行政机构间的管辖争议往往衍生行政越权或行政不作为，进而导致政府在公共事务中的缺位，最终影响着行政相对人和公民的权益。为了提高行政效能，更好地保障行政相对人和公民的权益，两岸均制定了一些规则以形成行政机构管辖争议解决机制。两岸有关行政机构事务管辖争议解决机制的制度设计有一定区别。因此，对两岸有关行政机构事务管辖争议解决机制的有关制度进行比较分析，对于完善行政机构事务管辖争议解决机制，更好地保障行政相对人和公民的权益具有重要意义。
一、大陆有关行政机构事务管辖划分与争议解决的体制
行政机构的管辖权设定是行政组织法的范畴，一般认为属于法律保留的范围。在大陆，《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是行政机构管辖权划分的基本渊源，对行政机构职权进行了基本划分。《宪法》第八十九条授权国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。国务院制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，以编制管理的方式对中央国家行政机关的职权进行划分。国务院还制定了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对地方各级人民政府的机构编制工作，实行“中央统一领导、地方分级管理”的体制，由各级政府通过编制管理的方式对各级行政机构的职权进行划分。
《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对行政机构的事务管辖作出了宏观的划分。例如，《宪法》第八十九条规定了国务院的各项职权，《国务院组织法》第三条规定“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定县级以上的地方各级人民政府行使职权包括“……执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”专门性立法规定了具体事务的主管部门，例如《水法》第九条规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作”，《环境保护法》第七条规定“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。国务院和各级政府编制管理部门则通过制定“三定”方案，来确定各个行政机构的具体职权。
对于行政机构运行过程中，因为事务管辖可能产生的争议，法律和法规规定了若干解决机制。由国务院编制管理部门所制定的“三定”方案，规定了“方案由中央机构编制委员会办公室负责解释”。对于行政机构在行使行政处罚权过程中所产生的管辖争议，《行政处罚法》第二十一条规定：“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”虽然大陆尚未制定统一的“行政程序法”，但在一些省、市制定了关于“行政程序”的地方政府规章，这些规章对行政过程中可能会产生的管辖争议进行了规定。
二、台湾地区有关行政机构事务管辖划分与争议解决的体制
台湾地区行政法学者认为，行政机关的管辖属于“法律保留事项”，应当遵循“管辖法定原则。”台湾地区行政机构的管辖权设定是由“行政程序法”和各行政机构的“组织法”共同调整和规范的。“行政程序法”设专门章节规定“管辖”，各行政机构的“组织法”规定了相应机构的任务和管辖。台湾地区“行政程序法”第十一条第一项规定：“行政机关之管辖权，依其组织法规或其他行政法规定之。”行政机构的“组织法”往往在规定机构主管时，明确其管辖权，例如，“卫生署组织法”第一条规定：“行政院卫生署掌理全国卫生行政事务。”“农业委员会组织条例”第一条规定：“行政院为配合国家建设，设农业委员会，主管全国农、林、渔、牧及粮食行政事务。”“金融监督管理委员会组织法”第二条规定：“本会主管金融市场及金融服务业之发展、监督、管理及检查业务。”
台湾地区着名行政法学者吴庚认为，行政权限争议即行政管辖权争议，是指两个或两个以上的行政机关，对于同一事件都认为有管辖权或都认为无管辖权而不行使管辖权时产生的权限争议。这个观点把行政权限争议分为了积极行政管辖争议和消极行政管辖争议。对于不同的争议类型，“行政程序法”均规定了一定的争议解决机制。在地方层面，也有一些规范来解决行政管辖争议，例如台北市就制定了“台北市政府各机关加强横向联系要点”、“台北市政府所属各机关管辖权归属及争议处理要点”、“台北市政府跨机关人民陈情案件分办及争议处理注意事项”等规范性文件来处理行政管辖争议。