张嘉东
福建南州律师事务所
引言
由于历史原因，两岸曾经互不来往，分别实行不同的社会制度，各自建立独立的法律制度，在行政处罚制度上存在不少差异，但两岸人民都是中华儿女，炎黄子孙，有密不可分的历史文化传统，两岸法律体系均属大陆法系，所以行政处罚制度也有不少相似之处。随着两岸关系逐渐缓和，各项交流合作迅速扩大，进一步加强两岸法学交流与合作，增进彼此了解，对促进两岸关系良性发展具有重大意义。在此历史背景下，笔者拟从介绍两岸行政处罚制度的角度，来分析、比较两岸行政处罚法律制度，祈望能集思广益，对增进两岸法学交流有所助益。
一、两岸行政处罚法律制度的概况
1.中国是在废除旧中国“六法”的基础上，建立的全新的社会主义法律体系。在上世纪80年代以前，行政法律制度一直不受重视，但在改革开放后短短的几十年内，中国大陆根据新中国成立以来的行政法律实践，借鉴世界先进的立法经验，于1996年3月17日颁布了《行政处罚法》共64条，分总则、行政处罚的种类和设定、行政处罚的实施机关、行政处罚的管辖和适用、行政处罚的决定、行政处罚的执行、法律责任、附则等八章。此后中国大陆又陆续颁布《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系法律、法规，已建立较完整的行政法律体系及配套制度，可见中国大陆行政处罚制度具有立法晚、起点高、速度快、立法技术先进、行政手段力度大等特点。
2.台湾地区行政法律制度是沿用旧中国“六法”而来，一直存在诉愿制度、行政诉讼制度和行政法院，行政处罚本来散见于各种相关行政法律中。2005年1月14日台湾立法支机构三读通过台湾地区的“行政罚法：共46条，分法例、责任、共同违法与并同处罚、裁罚之审酌加减及扩张、单一行为与数行为之裁罚、时效、管辖机关、裁处程序、附则等九章，是继“诉愿法”、“行政执行法”、“行政诉讼法”、“行政程序法”、“行政监督法”、“行政救济法”等行政部门法完成立法后，又通过的一部重要行政法律，是将行政法法典化的重要里程碑。可见台湾地区行政处罚制度具有立法早，受传统影响深，行政立法完善、行政司法实践经验丰富，但近年来行政立法速度慢等特点。
二、两岸行政处罚的种类
1.《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定了六种基本行政处罚及一种其他行政处罚，即：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。《行政处罚法》在明确规定六种基本行政处罚外，还规定其他行政处罚，是为适应今后的社会发展，若将来增设新的处罚种类提供法律依据，以避免与现行的行政法律发生矛盾。
2.台湾地区“行政罚法”第一条规定：违反行政法上义务而受罚款、没入或其他种类行政处罚时，适用本法。但其他法律有特别规定者，从其规定。第二条又规定，本法所称其他种类行政罚是指下列裁罚性之不利处分：
（1）限制或禁止行为之处分：限制或停止营业，吊扣证照，命令停工或停止使用，禁止行驶，禁止出入港口、机场或特定场所，禁止制造、贩卖、输出入，禁止申请或其他限制或禁止为一定行为之处分。
（2）剥夺或消灭资格、权利之处分：命令歇业、命令解散、撤销或废止许可或登记、吊销证照、强制拆除或其他剥夺或消灭一定资格或权利之处分。
（3）影响名誉之处分：公布姓名或名称、公布照片或其他相类似之处分。
（4）警告性处分：警告、告诫、记点、记次、讲习、辅导教育或其他相类似之处分。
可见台湾地区基本行政处罚种类虽仅规定罚款、没入、其他种类行政处罚三种类型，给人太过概括的感觉，但第二条又规定裁罚性不利处分的四种措施却让人觉得太过繁杂。而台湾地区“社会秩序维护法”也有拘留等限制人身自由的规定。但台湾学界却反对将人身自由罚列为行政罚处罚的种类或措施，以避免行政机关的权限过大，故台湾地区“行政罚法”将行政拘留等限制人身自由的处罚排除在行政处罚的种类或措施之外。
三、两岸行政处罚法设定行政处罚权的规定
1.《行政处罚法》第九条至第十四条规定设定行政处罚权如下：
（1）法律可以设定各种行政处罚。但限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
（2）行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。地方性行政法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。但法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
（3）国务院、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
（4）省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及国务院批准的较大的市人民政府制定规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
《行政处罚法》第九条第一款规定：法律可以设定各种行政处罚，但人身自由处罚只能由法律规定。但同法第三条又规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。同法第十条至第十四条又规定许可行政法规、地方性法规及国务院规章，可以规定某种程度的行政处罚。可见《行政处罚法》对行政处罚法定原则的“法”采取“广义”的解释。且因中国大陆过去实行计划经济，行政机关权力强大，长期采取概括授权各级行政机关制定法规及规章设定行政处罚的做法，故《行政处罚法》设定行政处罚权的规定，显得过于宽松且又繁杂。
2.台湾地区“行政罚法”第四条规定：违反行政法上义务之处罚，以行为时之法律或自治条例有明文规定者为限。而“法律”是否包括法律明确授权的法规命令，台湾“大法官”释字第三一三、三九四、四〇二号解释认为，对人民违反行政法上义务之行为课予裁罚性之行政处分，涉及人民权利之限制，其处分之构成要件与法律效果，应由法律定之，法律虽得授权以命令为补充规定，惟授权之目的、范围及内容必须具体明确，然后据以发布命令，方符“宪法”第二十三条之意旨。可见台湾地区行政处罚法定原则的“法”，是采取“狭义”的解释，明确规定只有法律或自治条例可以设定各种行政罚。台湾地区的最高行政机构、“部委”、省、直辖市政府都不能制定行政处罚。台湾法界认为：行政处罚是对人身自由、财产、营业及荣誉权的侵害，应有法律或自治条例的明确规定，行政机关才能据以作出处罚。且处罚法定原则包括：禁止以法律或自治条例以外规定的处罚原则、法律明确性原则、类推禁止原则与回溯禁止原则。可见两岸都有行政处罚法定原则的相关规定，但其内容有很大的差异。