谢荣堂
中国文化大学法学院副教授，法学博士
前言
基于法治国家精神，有权利必有救济，人民之权利受侵害或未获必要保护时，国家应保障人民无漏洞且畅通之权利救济途径，以实现人民之司法受益权。尤其，当人民与行政机关之间发生法律权益争议时，此类争议属于公法上之法律争议，基于依法行政原则，是项争议为行政争讼之范围。原则上，行政救济凡是未来行政诉讼之标的与行政处分相关者，皆应于行政诉讼前践行必要程序，例如：审议程序；不服前项决定者，再提起诉愿程序，不服诉愿决定者，于法定不变期间三十内，向行政法院提起行政诉讼。目前有关公法上之法律争议案件，绝大多数由行政法院负责审理，而德国除一般行政法院外，另外设立社会法院为特别行政法院，负责审理以保障社会基本权利为中心之公法上法律争议事件，社会保险争议等，本文将以社会保险争议案件为探讨轴心。
行政救济制度主要目的在于保障人民，使其得借由内部审查之审议、（复）复查、申诉、诉愿及行政诉讼之方式寻求权利保护。因此，须人民之基本权利受到侵害或有受侵害之威胁时，始具有行政救济之保护实益，而关于社会行政救济所保护之权利内涵与本质，本文首将论述传统自由权与社会权利救济之主要途径与范围。次则探讨普通与社会行政诉讼程序基本原则，由于社会行政与一般行政之本质不尽相同，因此，德国社会法典于第十编立法特别规范社会行政程序及社会行政基本原则，及相关之内部自我审查机制。
一、自由法治国与社会法治国原则基础理念
法治国（Rechtsstaat）思想起源于德国法，于日本明治维新时已为日本法学界所采纳，之后为台湾法学界所广泛接受。就法治国之历史发展观察，首先着重于形式意义之法治国，亦即将法治作为国家统治与实现法律目的之行政手段。但国家行政目的由维护统治权与共同秩序，逐渐转换为以保障人民权利与实现社会正义之实质法治国为目的。19世纪末20世纪初之自由法治国主义思想认为，国家不应介入人民之自主生活中，其功能仅在防御内在及外来危险。20世纪人类历经两次世界大战，经济普遍萧条衰退与民生不济。因此，人民省思国家之角色应该有所转变与提升，故除要求国家继续维持共同秩序外，亦要求国家应积极强化及介入人民之生活，实现国家对于人民之生存照顾义务，并立法赋予国家对人民之各项给付义务，例如：生活物资、就学、就业及医疗、养老保险等。就社会安全而言，为有效化解资本家与劳动者之冲突、缩小贫富差距及缓和社会阶级对立，国家必须积极介入与安排人民之社会与经济生活之安全并采取有效之措施，以谋求社会分配正义之实现。国家行政权之作用便逐渐由单纯之秩序维护者转换为人民生存照顾与社会保障之给付义务人。此种强调国家社会义务与法治国家理念结合之国家类型即为社会法治国。因此，社会法治国取代自由法治国。
鉴于魏玛宪法之负面经验，德国基本法仅于第20条第1项及第28条第1项第1款确立社会法治国原则。社会法治国原则赋予国家于宪法上之作为义务，尤其要求立法者必须透过立法来形成一个“可接受之利益冲突平衡关系与致力于为所有处于困境人民创造适当之生存条件，以提升人民幸福及平衡其生存上之负担”。具体言之，国家应提供人民具有人格尊严之最起码生存保障，而如何来达成此一宪法委托，国家原则上享有立法上之形成自由。立法者虽然享有立法上形成自由，但依据社会法治国原则，基本内涵应能达成下列目标：一、提供陷于困境人民必要之社会给付，所谓“陷于困境”意指个人于人格上或社会发展上具有明显障碍，例如经济上紧急需求、身体上或精神上之伤残等，而上述由国家所提供之协助，必须确保陷于困境人民具有人格尊严之最起码生存条件；二、保障人民机会平等，此处所强调者并非德国基本法第3条之平等待遇，而系拉近经济条件佳者与经济条件较差者，于取得物质上与非物质上利益之差距，以确保宪法所保障之各项自由权行使，不至于因社会条件差异而产生过大落差，因社会国原则所追求为实质平等，而非纯粹形式平等；三、立法者有义务平衡及消除社会中之歧异及冲突，具体形成并维持合乎正义之社会分配秩序；四、社会国原则所优惠对象仅限于自然人，非自然人——法人则不在其保护范围之内。社会国原则适用对象非属狭隘之国民权或公民权，保护对象不仅限于本国人，以德国为例，非本国人而实际生活于德国境内者，皆同受优惠保障，因生存权为基本人权，而非限缩之国民权。尤其在全球化之趋势下，人民不再仅限于本国生活、工作及实现自我等，欧洲联盟已大幅度打破国界及过分强调主权概念，对于欧盟会员国之国民，皆得受相同保护。就此点，于台湾地区亦应为相同之解释与适用。
二、基本权利保护与救济制度之保障
基本权利在分类上，学术上众说纷纭，若以其保障之范围区分，得分为自由权、参与权及社会基本权。“宪法”师承德国魏玛宪法之体例与精神，于第二章规范人民之基本权利与义务，本章保障之基本权利在属性上为自由权，亦即学理上之抵抗权。抵抗权旨在保障人民自由免于“国家”公权力干涉或第三人对其基本权利之侵害，除此之外，进一步要求“国家”对于人民遭受之侵害有排除之保护义务。
“宪法”第十三章基本“国策”中详列各项人民之社会基本权利或分享权，例如第三节之“国民经济”、第四节之社会安全、第五节之教育文化、第六节之边疆地区对少数民族之保障及“宪法”增修条文第10条等。德国法学界早期将社会基本权利视为方针条款，对于“国家”之施政仅具备参考作用，几乎无法对执政者产生任何约束力；有鉴于此，为加强社会基本权利作用，法学界进一步提出宪法委托说，认为社会基本权利为“宪法”对立法者之委托，即立法者负有实现社会基本权之立法义务，此一学说缺点在于当立法者未履行其立法义务时——立法怠惰，并无任何强制效果。因此，德国于二次大战后制定基本法时，刻意将魏玛宪法中社会基本权利之规定予以排除，仅于基本法第20条第1项及第28条第1项第1款确立社会法治国原则，并配合基本法第1条第1项对人格尊严保障及同条第3项对国家三权约束之交互作用，以实现社会正义及保障社会安全。一方面可避免魏玛宪法徒列社会基本权利而无法实现之尴尬，同时赋予立法者更大之立法形成自由空间。有关于此，台湾“司法院大法官”第596号解释认为，基于“宪法”之价值体系及立法目的，自得斟酌规范事物性质之差异，衡量“国家”财政能力、人民需求、社会差异及其他相关因素所为之不同规范与给付内容，属立法自由形成之范畴。据此明白可见，台湾“大法官”就“宪法”对于社会基本权之规范性质，系采“宪法”委托说。
更进一步，德国基本法第1条第3项后段以及联邦宪法法院透过判决，将社会国原则解释为直接有效之法律，而非仅只具原则性之宣示作用。换言之，德国基本法所保障之社会基本权利，相较于魏玛宪法明列社会基本权利，却仅将社会基本权视为方针条款，基本法赋予人民于特定之例外条件下，就其宪法所保障权利提出请求遭到行政机关拒绝时，得透过行政诉讼、社会行政诉讼及特别救济途径——宪法诉讼等司法救济途径来获得社会给付，而非仅能被动地等待立法者之立法实现。
社会基本权不同于自由权及平等权，后二者为主观公权利，人民得于遭受侵害时，透过司法途径具体主张排除或请求必要保护。然而社会基本权利并非如同前述之自由权及平等权得以作为请求权之基础，因社会基本权利原则上仅赋予国家实现之义务，人民无法直接以之作为具体向国家请求之权利基础，也就是说，只能反射性地享受。关于社会基本权之实现，其内涵并非指绝对、机械之形式上平等，而系保障个别人民于法律上地位与自我实现之实质平等；立法机关基于宪法之价值体系及立法目的，得以斟酌规范事物性质之本质差异而为合理之差别对待，以期能针对个别需求而予以给付或协助，而非仅形式上向特定人民为固定式、无差别之社会给付。
三、一般行政法与社会行政法
行政法制之范围涵盖行政组织、职权、任务、行政程序及行政争讼程序。行政法规范之对象得分为三大类，第一类为人民与国家间之公法上法律关系；第二类为公法人间及无隶属关系行政机关间之法律关系；第三大类为国家与特别法律关系所规范人民间之法律关系。此类法律关系，在学理上称之为一般行政法或普通行政法（本文以下将称为普通行政法）。行政法规范之对象与范围极为广泛，性质相近者形成所谓特别行政法领域，例如：警察法、税法、劳工法、社会法及财经法等。本文限于篇幅，将仅聚焦于普通行政法与社会行政法。
社会法属于特别行政法，所保护及涵盖范围相当广泛，与人民之生活与生命延续息息相关，性质为国家履行对于人民生存照顾义务之实体保障。一般而言，社会法常被称为社会福利法，此一名称主要来自于英美法上之概念，至于社会法则属于来自于德国法上之翻译，台湾学界于称呼上则包含社会福利法、社会保障法与社会安全法等。德国法上将社会法分为实质上与形式上之社会法，前者以社会给付之内容与功能为出发点，社会法系以社会法治国理想实现社会基本权利而设，其须能保障人民合于人格尊严之生存条件、保护个人实现人格发展与自由之平等机会、保护与促进及家庭、实现个人就业权利以满足其生活及降低或缓和生活特别负担。而形式上之社会法则系以德国社会法典立法所规范之范围为社会法之领域。
社会法专指社会保障法，即社会保险法、社会补偿法制及社会救助法而言。德国为最早提出社会法概念并制定社会法典之国家，对社会法概念采取上述之狭义解释。第一次世界大战之后，随着社会主义思想之兴起，德国推动工业社会化政策，并加强社会法研究。但对于何谓社会法，于德国学界同样存在着分歧。或称社会法为调整对低收入者或其他因特殊负担及损失，而进行平衡之社会支出以及与之相关之预防和补救措施之法律领域。同时还包括对“社会弱者”提供各种机会之法律以及社会救济之基本法律保障。另有学者参照联合国宪章第二十二条规定定义社会法：“任何人作为社会成员有权享受社会保障；有权享受必要之经济、社会及文化权利，以维护其人格尊严与促进其个人之人格发展“。
因此，社会法亦得解释为消除社会不公平和不平等待遇之法律，但此二定义于德国皆未被普遍接受。部分学者则由德国社会法典试图定义社会法，该法典第一编第1条第1项规定：社会法典为实现社会公正和社会保障应有效调整社会福利支出（包括社会救济和教育性救助）。国家应协助、保障符合人格尊严之生活；为人民之人格自由发展创造平等之前提条件；保护家庭并促进和谐；保障自由选择就业方式以谋取生活费用；消除或减轻生活特殊负担。德国社会法典从社会安全支出来定义社会法。因此，社会法包括社会保险、社会补偿、社会促进和社会救济相关法制。社会法系国家为实现社会国原则之重要工具，亦即德国社会法典中所规范之法律关系。