三、第五种形态NGO：台湾“刚果NGO”现象与实例
（一）何谓“刚果NGO”
前述四种类型的NGO分类，大抵而言足以勾勒台湾现行民间NGO组织的轮廓。不过这四种类型里即使与行政部门关系最紧密的“政府靠拢NGO”，其基本结构依旧是由民间构成，只不过在财务上高度受到行政部门补助支应，或经常接受行政部门委托任务，遂行行政部门指示而已。然而若更仔细剖析，除了上述四种类型外，事实上存在与行政部门紧密度更高的第五种类型，亦即“刚果NGO”。“刚果NGO”系“政府拥有的非政府组织”（government owned organized non governmental organizations，GONGO）的中文谐音略称，用以描述由行政部门设立、营运之“貌似”民间NGO的NGO。
就理论上来说，“刚果NGO”一词本身就充满高度矛盾。盖非NGO的最大特征之一就是发自民间，原则独立于公部门外而不受其控制。然而这类型组织实质上根本乃政府设立，究竟还能不能冠上NGO称号，殊值怀疑。一般而言，根据外国学者对“刚果NGO”的相关研究似贬多于褒。至于在台湾，“刚果NGO”用语或许是太过时髦的字眼，但若以“政府捐助财团法人”或“公设财团法人”置换的话，则诸如：黑机关、任用私人、不受监督、小金库、双薪肥猫、退而不休等长久以来的负面批判，立即涌现而出。综上，虽“刚果NGO”对台湾学界仍属陌生词汇，惟由于大抵可涵盖公设财团法人乃至于行政部门捐助50%以下却拥有实质控制权之财团法人，故本文采之。
（二）台湾“刚果NGO”概况与治理难题
针对公设财团法人、公部门捐助50%以下却拥有实质控制权之财团法人，有学者指出这些行政部门“外围”组织，享有用人不受公务人员法规限制之便利，经费预算并能规避议会监督，成为行政部门施政之“地下管道”，相当受到行政部门欢迎。例如“中华经济研究院”、“工业技术研究院”、“国家文化艺术基金会”、“中央通讯社”、“国际合作发展基金会”及“二二八事件基金会”等情形不胜枚举，而依据其设置条例（如“中华经济研究院”设置条例）或基于法律授权（参见二二八事件处理及赔偿条例第3条第1、2项）而设立，惟皆明订为财团法人。至于公设财团法人之用语，迄今尚非实定法上名词，具体之规范见于预算法第41条中之“政府捐助之财团法人”概念。另外在“立法院”2004年6月11日审议通过“中央”行政机关组织基准法过程中之附带决议里，则可比较清楚看到国会对公设财团法人课题之重视。
探究台湾“刚果NGO”生成之背景，有论者指出过去公部门之所以捐助成立财团法人，主要多因部分特殊任务由行政机关直接进行，因人事、财政、公务员责任等法律限制，产生窒碍难行之处。另公部门受限于法令规章束缚，常被外界批评缺乏效率、弹性与应变能力。在早期法制观念未臻成熟时，公部门才透过迂回捐助成立财团法人之方式，其定位上属依民法所设立，享有私法人地位，由其担任半公半私之角色，以完成特定公共任务。
公部门于该笔资金捐助后，应如何进行控制，依预算法第41条第3、4项分别规定：各部门投资或经营之其他事业及行政部门捐助之财团法人，每年应由各该主管机关就以前年度投资或捐助之效益评估，并入决算办理后，分别编制营运及资金运用计画送“立法院”（第3项）。行政部门捐助基金累计超过百分之五十之财团法人及日本撤退台湾接收其所遗留财产而成立之财团法人，每年应由各该主管机关将其年度预算书，送“立法院”审议（第4项）。立法机关可经由本条文之设置，企图强化对公设财团法人之监督统制。
至于有关公设财团法人之认定，参照“司法院”释字第41号解释，“国营事业转投于其他事业之资金，应视为行政部门资本，如其数额超过其他事业资本百分之五十者，该其他事业即属于“国营事业管理法”第3条第1项第3款之“国营”事业。”本此判断“国营”企业标准解释意旨，台湾从来以捐助基金超过50%始认为为公设财团法人，甚至于“行政院”于2007年9月间向“立法院”提出之“财团法人法草案”中仍延续此一界分标准。此种界分标准造成捐助50%以下者，即非公设财团法人。行政部门对于财团法人之捐助大概有两种情形，一为设立时捐助，二为设立后捐助。如果仅依照设立时捐助有无超过50%来判断是否为公设或私立财团法人，较为明确。但第二种情形，如设立后捐助、累积之捐助总额已超过该基金之50%，亦应视为公设财团法人。
值得注意的是，有论者对以行政部门捐助财产是否达50%来区分公设财团法人与民间财团法人提出指摘，而认为宜参照公司法第369条之2第2项以行政部门是否直接或间接控制实质控制该财团法人之人事、财务或业务经营者为断，凡经行政部门以直接方式财团法人内部人事制度、或透过安置董事或经理人等方式间接主控财团法人相关财务事项之规划及业务之经营，均可认定为公设财团法人，而不得径以行政部门捐助财产是否形式上以达到捐助总额50%作为区分标准，以免流于重形式而轻实质之弊。这些立法构想虽然相当具有参考价值，然而或因“刚果NGO”结构盘根错节且利益纠葛甚深，纵令该草案早已立法完竣，由于掌握行政与立法多数席次的马“政府”始终欠缺立法治理“刚果NGO”乱象意愿，导致“财团法人法”立法持续延宕至今。
（三）“建国百年基金会”：备受争议的“刚果NGO”
举例而言，为庆祝所谓“建国一百周年”所成立的“建国百年基金会”，堪称是近年来在台湾备受议论的“刚果NGO”。详言之，为举办该次庆典，马“政府”虽已于2010年度编列1890万元预算，2011年度预定编列近1亿元预算支应。然除此之外，马“政府”于2009年11月8日于台北圆山饭店举行第1次全体委员会议，担任筹备委员会主任委员的萧万长表示，将另于同年12月成立“建国百年”基金会以统筹运作庆祝活动办理事宜。汇整当时相关报导，在人事方面，基金会荣誉董事长为马英九，董事长为“总统府”廖了以秘书长，曾志朗政务委员、广达电脑林百里董事长及文建会盛治仁主委担任副董事长。董事会下置执行长一名，承董事会及董事长之命办理各项业务，由2008年“总统大选”国民党发言人蔡诗萍担任执行长。至于在经费方面，基金会拟预计筹募经费至少逾10亿元，其中49%由行政部门捐助，另外51%则由民间、企业募款。萧万长更明白指出，该基金会是长期负责执行筹委会的意见，并可接受各界捐款，不受行政部门机关预算、员额等相关规定的限制，有助于延揽专业创意人才与弹性灵活运作。
由于该基金会成立与运作时间与2012年“总统大选”相当接近，党、政、民间与选举间之分际引发各界质疑。而“立法院”预算中心曾委婉指出，依公益劝募条例规定除重大灾害及国际救援外，行政部门不得发起劝募活动，以此方式举办“国庆”活动恐有“不妥”。并举九二一基金会为例，指该基金因未受“立院”及审计监督，遭监院纠正。再者从经费构成比例上来看，行政部门捐助经费49%，显然意图让基金会披着民间团体外衣而逃避国会之监督。至于另外从民间、企业募得的51%是否不乐之捐，是否存在政商对价关系？也引发舆论诸多质疑批判声音。
综上，检视“建国百年”基金会，简而言之可从以下两方面观察：第一，从组织构成员而论，一个集结现任行政部门领导人、高阶政务官等作为重要成员的基金会，其与行政部门间浓厚的关联性已昭然若揭。第二，从捐助额设定而论，既然行政部门已能对该基金会捐助到49%程度，那么再努力多点加码，行政部门即可堂堂取得捐助额过半优势地位，并让代表人民监督行政部门的“国会”能充分过问其营运状况。马“政府”刻意在49%煞车喊停，让该基金会成为捐助为过半的“民间团法人”，其中利用民间财团法人外观达成逃避监督的意图至为明显。总而言之，“建国”百年基金会相当符合“刚果NGO”概念，且由于伪装效果拙劣，还是个一望即知的“刚果NGO”。
四、抵抗“刚果NGO”的法律思维（代结论）
财团法人固系民间社会性活动，公部门捐助成立之财团法人，则系基于“国家”施政之必要，其性质非属私法人之范畴。诚如学者所指摘，在传统国家法人与地方自治法人之外，或新设、或直接由既有国家机关、机构改制成一新的独立法人，再将行政任务将由该法人行使乃所谓之“法人化”之概念，所设立之法人如果是私法人，不管是财团法人或公司由于营运仍归国家掌握，充其量只能说是“披着私法外衣的国家”或“形式上的私人”，而不是“真正的私人”，不能免于基本权等公法原理原则之拘束。
面对“刚果NGO”现象，有学者指摘这些行政部门“外围”组织，享有用人不受公务人员法规限制之便利，经费预算并能规避“议会”之监督，成为行政部门施政之“地下管道”。鉴于其营运深受行政部门支配，倘若仍昧于现实地将其与民间自发性组成的NGO等同视之，将其所作所为排除于公法的统制范畴之外，不啻是法治主义之倒退，形同让NGO相关法制度沦为行政部门恣意遁入私法之温床。
基于上述在法制上对“刚果NGO”予以高密度监督统制课题之必要性与重要性，笔者认为将来在法律上应有意识地将“刚果NGO”从发自民间之NGO中予以界分，而广泛地将其纳入行政部门之范畴。至于进一步有关界分的标准，鉴于从来以行政部门捐助财产是否已达到捐助总额50%的标准过于僵化且流于形式，未来在法制上可参照公司法第369条之2第2项精神，以行政部门是否直接或间接控制实质控制该财团法人之人事、财务或业务经营者为断，凡经行政部门以直接方式财团法人内部人事制度、或透过安置董事或经理人等方式间接主控财团法人相关财务事项之规划及业务之经营，均可认定为公设财团法人，受到法律与议会的更严密监督。一旦法制度能作如此调整，当能对行政部门利用财团法人制度繁殖“刚果NGO”的情形发生遏阻的效果。