罗承宗
台湾崇右技术学院财经法律系专任助理教授
一、问题提出
非营利组织（Non-governmental organization，NGO）的存在已被普遍认为是现代社会不可或缺的重要特征。一般而言，以NGO作为主要骨干的公民社会（civil society），和市场经济与民主政治，共同成为现代社会的三个构成部分。至于其中所谓的公民社会，系指独立于政府、企业与家庭之外，各种自主运作之自愿型组织，其组织型态可谓包罗万象。
台湾在上个世纪的后半叶长久威权统治下，一方面与威权体制关系密切的公司企业乃至于各种随附组织团体，亦即包括受政党控制其人事、财务或业务经营的法人、团体或机构不断增生茁壮，但另一方面民间自发性的组织必须臣服于行政部门指挥领导，否则即受严密取缔，NGO难有生存发展空间。解严之后，台湾人民力量迅速激发，单纯以公民身份组织起来活动之各种NGO，加上宗教性之新兴团体更是声势浩大，使得这股NGO社会力在形成台湾的公共领域上扮演重要角色。虽曰如此，然而台湾从威权体制和平渐进转型为民主体制过程中，由于“转型正义”的相关改革未能获得重视，导致台湾NGO的发展既有独特的风貌，亦有治理困难的法律难题。本文拟以台湾“刚果NGO”现象为中心，对于相关法律治理难题进行鸟瞰式的探讨。
二、台湾NGO的四种形态
迈入21世纪的台湾，就NGO与“国家”相互间的关系而论，根据江明修、邱昌泰教授观察，的确很难拼凑出一副完整图像，但仍勉强可称为一种含糊的多元关系。具体而言包括下列四大形态：
（一）向行政部门靠拢之NGO
向行政部门靠拢之NGO，其与行政部门发展共生共栖的依赖关系。这种情形，与一直以来台湾有关NGO相关规定残缺不堪，没有一套专法规范密切相关。有学者指出，许多NGO之补助款直接操纵在行政部门首长之高度行政裁量权上，许多补助款的分配常常是主管说了就算，因此分配上常常造成不均、不公的情形，许多与行政部门密切关联之NGO获得相对较多的补助款，然而也失去其组织自主性，在政策过程之涉入上难免成为替行政部门背书或奔走之工具，反之，与行政部门在公共政策上有所冲突之NGO则常因与行政部门间之政策歧见而遭受补助款申请上之刁难。
其次值得注意者，在于当在政治意识上与执政党相似时，就会导致“红顶”NGO出现，他们一方面受到来自第一行政部门相当丰厚之资源挹注，另一方面又有能力跟第二部门企业竞争，与民争利，独揽行政部门委托之大型专案计划，故发展为新兴之大型NGO。NGO若丧失了扞卫公共性之功能，其合法性与存在性将受到质疑。为了维护组织之自主性，NGO应避免因接受行政部门、企业或私人之赞助而影响到其本身之独立性与原本之使命。向行政部门靠拢之NGO类型，由于在第一部门行政部门与NGO间产生彼此互惠基础、甚至其存在本身之目的就是遂行行政部门指示任务下，自然而然形成一种共生共栖之依赖关系，不利于公民社会之独立发展。
（二）政治人物豢养之NGO
选举需要金钱，政治人物投入选举难免需要经费支助，由于选民与企业的赞助日益困难，许多政治人物，纷纷成立基金会，从事社会公义，宣扬社会理念。基金会理论上属于NGO之一种，其经费应用于公众与公益之用途。惟这种类型的NGO，在累积政治资源方面则绝对是一项“营利事业”，而公众正是他们政治生涯发展之本钱。政治人物如有现职为其正式的舞台；而相形之下，基金会则是另一种与民接触之管道。换言之，这类型之NGO显示出来是公益之一面，惟其背后之运作却充满政治性。从其成立之过程来看，必须要有工商企业界之支持，这些都是政治人物之人脉累积。在台湾复杂之政经结构网络中，其所产生的影响，相当值得重视。另外政治人物亦可以透过基金会与第一部门行政部门互动接触，而往往成为行政部门公共工程与采购业务的投标者，接受行政部门补助、委托、奖助者。由于基金会之负责人是政治人物，对于行政部门机关有相当之影响力，故其取得行政部门的资源常常十拿九稳，另外基金会亦可以作为政治人物吸收各种民间捐款的合法途径，这些情形都侵蚀了NGO的社会公益性格。
台湾政治人物筹组基金会之风气约起源于解严后，有关这类型NGO在台湾之运作实况与指摘，在1995年由记者张启凯所着之《国库溃堤》一书中即有相当深刻之描述，指出部分由“立委”主导成立和找“立委”挂名董监事之基金会，以行政部门资助为主要财源，除了未遵守监督者不应该向被监督者要钱的基本民主守则外，更进一步指摘这些基金会拿了钱后更丝毫不见为“国家”和“全民”作了任何贡献。1997年12月3日所举办的县市长选举，台北市长陈水扁所组成的“宝岛希望助选团”，为民进党提名县市长强力助选，所到之处人声鼎沸。为求“宝岛希望助选团”完美演出，陈水扁将其成立之“福尔摩沙基金会”专职员工20多人，投入全省辅选工作；加上台北市政府政务官与幕僚人员，每次助选团人员都有四五十人之庞大阵容。当时“福尔摩沙基金会”专职员工投入选举的助选行列，即引发了民间NGO参与选举之政治性争议与质疑。
（三）企业所培植之NGO
企业所培植之NGO，行政部门与其关系较为疏离。详言之，审视近年西方社会中政府、营利以及NGO互动行为之演变，可以发现除了NGO活跃外，第二部门企业机构日渐增加公益活动的参与，并逐渐朝向系统性、长期性发展，推动公益活动，而不是短暂性地捐款或捐赠企业的产品而已。这种体认企业应参与解决社会问题、改善社区生活品质，并将企业的营利行为本身应尽之社会责任作一连结，即谓之企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）或企业的慈善行为（Corporate Philanthropy）。至于企业履行企业社会责任之方式，其途径包括可借由与既有之NGO合作，赞助NGO方式进行，亦可自行成立基金会推动公益活动来履行社会责任。。
学者Noreena Hertz生动地深入剖析，指出鉴于行政部门在许多事务上逐渐无法掌握，而许多企业拥有非常雄厚之资源，一般想象得到的物质欲望已经不能满足他们，为了名留青史，他们决定在政治和社会的舞台上轧上一角，企业的决策高层开始参与公共事务，出钱的金主顺理成章地取代政治人物的传统角色。现在的慈善家不仅赞助艺术文化、博物馆、慈善机构，还在政治上发挥影响力。这些人富可敌国，遍布全球的势力更是行政部门望尘莫及，他们不必循选举管道就能达到政治上的目的，许多企业家明白自己远比政治人物更有能力做事，运用企业的杠杆能力就能接触不同国家的领导人，达成各种目标。这些踏上世界舞台的新贵，“封地”遍及全球的“采邑首领”，可说比政治领袖还更像政治领袖。例如微软（Microsoft）公司创办人、全球首富比尔·盖兹（William Henry“Bill”Gates III）曾在一年半之内就和国家主席江泽民举行两次高峰会议，而克林顿总统仅和江泽民会晤过一次。
近年来台湾越来越多企业家开始成立基金会，投入公益活动，以贯彻企业社会责任。参照所得税法第36条规定，营利事业之捐赠得依下列规定，列为当年度费用或损失：一、为协助“国防”建设、慰劳军队、对各级行政机关之捐赠，以及经“财政部”专案核准之捐赠，不受金额限制。二、除前款规定之捐赠外，凡对合于第11条第4项规定之机关、团体（亦即教育、文化、公益、慈善机关或团体）之捐赠，以不超过所得额百分之十为限。由此观之，台湾立法政策上系肯认公司得借由捐赠行为，享有所得税总额之扣除，以鼓励公司善尽企业社会责任。
由于企业所培植之NGO多以基金会的型态为主，其成立与运作经费因受母企业“庇荫”，主要倚重基金孳息及股息收入，在财源筹措上较无匮乏之虞。故经费挹注不成问题。然而社会对于这类NGO之质疑，多是其与母企业之间之关系，以及其运作目的为何。江明修、邱昌泰教授指出这类企业培植之NGO亦很容易沦为“伪装式”的NGO，真正的动机还是为了协助企业从事财务操作与税赋规避。更进一步分析，这些常见手法包括：企业捐赠该组织借以扣减所得税额，降低税赋；利用该组织转投资营利事业或向关系人购买公司股票，使资金回流至营利事业或大股东；以企业之大股东或关系人担任该组织董监事或其他职务以列支薪资、汽车、交际等费用，甚至与关系人进行不动产买卖或股票操作等非常规交易来进行利益输送。。
（四）面向公民社会的NGO
面向公民社会的NGO，与行政部门发展互不往来的孤立关系，这类型的NGO概念上可谓最符合“非政府”与“非营利”的精神。由于缺乏行政体制的常态支持，导致NGO间贫富差距悬殊的现象颇为明显。某些拥有高度声望、独立性的NGO，具有极为强大的募款与吸收志工能力，完全不必依靠行政机关的补助，其生存与发展自然不成问题。顾忠华教授指出，台湾NGO在社会资本的累积上，到目前为止以宗教组织，例如慈济、法鼓山、佛光山等，表现得最为出色。然而在另一方面，太过强势的大型NGO蓬勃发展下会造成排挤效应，使得中小型NGO在无法依靠行政补助下，经常面临经费不足的困局。