陈辉庭
福建省委党校副教授、法学博士
一、探索平潭综合实验区社会治理模式的背景和意义
平潭综合实验区建设是在两岸制度性合作逐步深入的背景下展开的。
以2008年以来两岸签署一系列协议为标志，两岸交往与合作关系取得了重大的突破，两岸关系的和平发展阶段得以确立。两岸关系的和平发展阶段是一个长期的历史时期。对于两岸关系的本质，“胡六点”深刻地指出：“1949年以来，大陆和台湾尽管尚未统一，但不是中国领土和主权的分裂，而是上个世纪40年代中后期中国内战遗留并延续的政治对立”，“两岸复归统一，不是主权和领土的再造，而是结束政治对立”。因此，两岸分歧的关键并不是主权和领土之争，而是由国共内战遗留下来的政治对立。这种对立的本质是对不同社会制度和发展道路的选择。当年双方曾试图用战争方式加以解决，但并没有完全解决。此后，两岸各自走上不同的现代化发展道路，而政治对立则延续至今。显然，在时空转换的历史背景下，用战争方式来解决两岸政治对立已不合时宜。以和平谈判方式解决祖国的统一问题，最为符合当今世界历史的背景和发展潮流，最为符合两岸广大人民的根本利益，也最为有利于中华民族走向现代化的长远目标和利益。鉴于两岸60多年来发展道路和社会制度的巨大差别，两岸政治谈判绝不可能一蹴而就，这就明确了国家统一前两岸关系将长期处于和平发展的历史阶段。
两岸关系的和平发展，将为两岸政治谈判创造有利的社会基础和历史条件。“必须把两岸的和平统一融入到两岸和平发展的大战略中，不是先统一再发展，而是应在两岸关系的前进和发展中求统一。”以和平发展求统一，就是要首先搁置高阶的政治争议，聚合两岸政治认同与政治共识，逐步巩固和深化两岸的政治互信基础。与此同时，要优先发展两岸之间的经济、社会和文化交流与合作，不断推进两岸经济与社会的渐进性融合。
目前，两岸已签署的以ECFA为核心的大部分协议及其内容都是围绕经济合作展开，并以经济合作带动相关社会和文化领域的合作。由于两岸之间的政治和社会制度差异明显，两岸之间的政治和社会合作仍面临着较大的障碍。在此背景下，平潭综合实验区建设为推进两岸制度性合作提供了一个新的重要平台。平潭综合实验区的发展目标是通过“五个共同”方式，建设“两岸人民的共同家园”。经过平潭综合实验区先行先试过程中的制度创新和实践检验，可以探索两岸同胞能够共同接受的制度模式和生活方式。这就为两岸在社会乃至政治领域的合作提供了一个试验平台。
对平潭综合实验区社会治理模式的探索，是落实先行先试政策的核心内容。社会治理模式既涉及社会管理方面，也与政府行政管理密切相关。平潭综合实验区所要确立的“小政府、大社会”的社会治理目标模式，既涉及社会自治功能的培育，又涉及对政府行政管理权力的规范和约束。以探索和完善平潭综合实验区的社会治理模式为立足点，来落实两岸同胞以“五个共同”方式建设“共同家园”，可以部分淡化两岸在政治分歧方面的敏感性，避免不必要的政治障碍；同时又能够进一步深化两岸之间的制度性合作，成为两岸关系和平发展的重要增长点。
二、平潭建设“小政府、大社会”目标模式的法理探讨
平潭综合实验区作为两岸制度性合作的试点，在社会治理模式上既要考虑到两岸的制度差异，又要顺应大陆地区社会发展的形势需要，探索一种既符合大陆地区的社会发展规律，又能为两岸同胞所共同接受的社会治理模式。
近年来，大陆地区随着经济社会的持续快速发展，累积的社会问题日益增多，社会矛盾也呈现不断激化的态势。社会问题多发有诸多因素的影响，其中一个重要因素就是现有的社会管理体制难以适应经济社会快速而深刻的变化，这就迫切要求改革和创新社会管理体制。加强和创新大陆地区的社会管理，已经成为中共执政党在新时期面临的一项重要任务。当前，大陆地区正经历从“人治”走向“法治”的社会治理模式的重大变革。原有的社会管理模式以高度行政化的控制为主，社会自治力量薄弱。为适应市场经济条件下民众日益多元化的社会需要，就应当改变计划经济条件下政府包揽社会治理的传统模式，创造各种有效方式，由人民群众依法进行自我管理，逐步形成“小政府、大社会”治理模式。
平潭综合实验区建设“两岸人民的共同家园”，应当确立“小政府、大社会”的社会治理目标模式。这一模式主要包含以下几个方面的思路：
第一，合理设置政府行政权力，并充分利用社会力量对其进行严格的监督和约束，防范政府公权力的滥用。社会治理模式的变革与行政管理体制改革息息相关。社会治理模式的变革即是将原有过于集中的政府行政管理权力归还给社会，改变政府包揽一切的做法，加强社会的自治和民众的自我管理。从社会契约的角度，民众建立政府的目的是为了更好地使之提供公共服务，维护公平合理的社会秩序。因此，一方面政府公权力的设置和运转应当处于社会民众的掌控之下；另一方面，政府的公权力只在必要情形下才能得以设置和行使，不得任意干涉社会民众既有的自治权。因此，政府行政机构所承担的职能是必要的引导、规范和服务。正确处理政府与社会的关系，是确立“小政府、大社会”社会治理模式的基础。
第二，重新分配与使用原有的社会资源，大力培育社会力量，加强社会自治能力。人民群众是历史的创造者，是市场经济和社会管理的主要参与者，是社会资源的真正拥有者。因此，民众的社会自治应该构成社会管理的基础。以往，政府尤其行政管理机构掌握了大量的社会资源。但由于过度集中，这些社会资源无法得到合理的配置，利用效率较为低下。与此同时，由于政府承担了过多的社会责任，许多社会工作无法得到有效开展，导致社会矛盾日趋尖锐，政府承担的社会压力日益加大，成为民众发泄不满的焦点和对象。社会管理创新，就是将本该由社会承担的事务交给还给社会，将政府所掌握的大量社会资源交还给民众，由民众通过各种方式进行自我管理，并通过市场机制提高社会资源的使用效率。这样既减轻政府承担的社会压力，又培育了社会力量，加强民众的政治和社会参与。民众通过政治和社会参与，剥离政府过于臃肿的机构和职能，减轻公共开支负担，同时也能对政府权力运行进行更为有效的监督，增加政府运转的合法性。
第三，要充分发挥政府、社会和公众在社会治理中的合力，使几方面的力量协调运转。社会力量在社会治理中承担最为基础的作用，是配置和运用社会资源的基本力量；政府行政机构专注于提供公平规范的竞争和合作环境，并提供必要社会公共服务。公众则通过社会参与成为社会组织和社会力量的主要承载者，并通过政治参与促进、监督和约束政府的运转，增强政府权力运行的透明度和合法性。
三、平潭综合实验区社会治理模式的具体构建
从长远目标看，平潭综合实验区要建设成为“两岸人民的共同家园”。它首先要求对在平潭定居或工作的两岸同胞一视同仁，无论其是大陆籍或是台湾籍，均享受同等的居民待遇。同时，充分保障两岸同胞以“五个共同”方式参与平潭综合实验区的建设，畅通社会参与和政治参与的渠道，充分发挥社会自治在公共事务管理中的作用。然而，平潭综合实验区的建设是一个相对长期的过程，不可能一蹴而就。因此，在平潭综合实验区建设的初期阶段，需要充分发挥政府的主导作用，逐步地培育社会力量。
第一，促进政府行政管理体制的规范化，是构建平潭“小政府、大社会”社会治理模式的重要组成部分。
从机构设置来看，平潭综合实验区管理框架由政府、政府下属职能部门、功能区办公室和乡镇派出机构组成。政府下属机构包括公安、发改、工信、商务、工商、财政、税务等职能部门，在原有行政职能基础上进行适当归并。原先下辖的部分乡镇政府撤销，部分改为平潭综合实验区管委会的派出机构，并在四大功能区的基础上成立功能区办公室。各派出机构属垂直管理，代表综合实验区负责办理户口、工商、税务、土地管理、农林水利设施等事务，对辖区居委会具体指导。各功能区办公室负责实施本区发展规划、项目招商、基础设施建设等。通过一段时间的发展，逐步实现乡镇派出机构和功能区管理机构彻底合并。到“十三五”期间，平潭综合实验区将出现以功能区为核心的行政架构。各功能区办公室职责除了原有的工作任务之外，还要为区内的居民和企业提供基本的公共服务。
第二，合理配置社会资源，培育社会力量，促进民众的社会自治是构建平潭“小政府、大社会”社会治理模式的关键部分。
社会力量主要是指企业、非政府组织和个人。社会力量的参与范围广泛涉及规划、环保、教育、卫生等社会公共事务。促进社会组织积极参与社会治理，可以更为有效地配置社会资源，更好地满足民众日益增长的多元化需要；同时也能减轻和缓解政府在行政管理方面的压力，增进其合法性基础。