工商企业公法人是政府为了加强对工商业的干涉而设立或对原有企业实行国有化而形成的公法人。二战以后，英国对一些涉及国家重大利益或风险性大、私人不愿投资的企业实施国有化，同时为经营某些特殊的行业也设立了一些公法人。像全国煤炭委员会、原子能机构、英格兰银行、中央电业局等都在此列。
行政执行公法人是享有较大公务权力，能够以自己的名义执行某方面的公共政策和职务，地位类似于政府执行机关的公法人。例如全国海港委员会，其主要负责管理全国海港的发展计划的制订，再如各区域内的卫生机构，主要职责是执行卫生政策，行使卫生行政管理权。
独立监管公法人是负责制定并监管实施某些行为标准的公法人。其负责监督法律的实施情况，同时制定一些涉及质量、物价、计量、检测、食品安全等方面的具体条例。英国的公共机构地理位置分布局就是这样的公法人，其主要负责鼓励政府机构从伦敦迁往外地。除此之外，像全国放射性射线保护局、自然环境保护委员会都属于该类公法人。
咨询性公法人是负责提供咨询和解服务的公法人组织。英国的许多咨询委员会、顾问委员会、行政裁判所委员会、就业机会平等委员会等都是属于咨询性公法人。
（四）小结
从前述简略研究可得出以下几个初步结论：第一，在英、法、德等主要西方国家中都有较为成熟健全的公法人制度。以上各国的公法人尽管在名称、体系、职能上各有不同，但却能找到一个显着的共同点——即都是因公务目的、依公法而设立，且都是行政社会化的产物。第二，在公法人中，都有独立于国家和地方政府之外的行政主体体系，如法国的公务法人、德国的公营造物、英国的公法人等。第三，各国的公法人制度都旨在解决行政权力过于集中与社会公共事务范畴不断扩大之间的矛盾，增加非国家机关组织在提供公共产品时的独立性和自由度，弥补行政科层制体系下的官僚主义、内耗僵化的弊端。
三、“共同管理”背景下引入公法人制度的特殊意义
（一）行政多元化的内在要求
20世纪七八十年代，在西方各国兴起了新公共管理运动及治理理论，理论界普遍认为，面对日渐增多的行政事务，政府应当适度分权或还权于社会，公共行政事务不应当再由国家行政所垄断，而应由多元化的公共行政予以分担。在此基础上，各国都开展了以政府重构、委托行政、行政公私合作等为内容的大刀阔斧的行政多元化改革。当前，行政多元化已成为现代行政的最显着特征。在这一背景下，我国也并无例外地发生了由行政一元化到行政多元化的深刻变革。“全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。”这种背景下，以行政分权、适度自治为基础的行政法人制度已呼之欲出，缺少的，似乎正是一次个案事件的推动。
虽则作为一个前身为经济欠发达的地区的实验区，平潭的公共行政基础（行政分权意识、社会行政组织发育等）并不甚理想，但在我国公共行政改革呼声日益高涨的大背景下，行政多元化已是不可逆转的大势所趋。平潭综合实验区承载着两岸人民合作建设先行先试、科学发展的共同家园的历史使命，其在行政模式上必须具备现代行政的基本元素。而且，客观上“小政府、大社会”的类经济开发区式运作模式也决定了未来平潭综合实验区将必须面对较一般政府治理模式更为丰富繁赘的行政事务。这就要求作为行政管理职能主要实施者的平潭管委会选取比单一的政府组成模式更为多元化的组织方式。
（二）为两岸合作减少政治阻力内在要求
政治因素一直是决定两岸合作深度与广度的重要因素。质言之，两岸间实际缺乏的并非是合作模式的创新而是在一个中国原则下有效解决政治分歧的合理途径。就平潭综合实验区的实际而言，政治因素的高度敏感性，往往会制约其践行“五个共同”构想的创新能力。这种情况下，纯政府模式的合作运行方式会变得阻力重重。因此，在“一个中国”的前提下，采用公法人模式将合作对象构建为包括政府和非政府的公务法人在内的多元化主体模式，来实现广泛、深入的合作，不失为一种能够搁置争议、解决问题的方法。
（三）为两岸寻找契合点，拓展合作深度和广度的内在要求
值得注意的是，平潭综合实验区的战略构想，似乎并没有引起台湾地区各界的广泛共鸣。有台湾人士就曾尖锐指出，在平潭建立两岸区域合作共同家园的设想是沿用大陆计划经济时代的思维解决问题，缺乏站在台湾角度的换位思考，有福建省一厢情愿之嫌。这反映出两岸双方在合作意愿上还是存在一定偏差的。因此，要避免“五个共同”流于“一头热”，就必须找到双方合作的契合点。台湾地区由于受大陆法系影响，公法人制度已发展得较为成熟。以公法人模式下两岸双方认同的各种形式来合作，既避免了一些政治尴尬，又能够使得合作规模不仅仅停留在引进台商、台资的初级层面，而向文化、社会、政治等各个方面过渡，真正最大限度地有效践行“五个共同”构想。
四、公法人模式下平潭管委会组织架构的相关设想
笔者关于以公法人模式来架构平潭管委会的设想主要是引入公法人理论体系，并参照该理论体系对平潭管委会予以法律性质定位，再根据其法律性质，依其在公法人体系中所处的位置予以具体架构。
（一）公法人模式下平潭管委会的法律性质定位
从平潭管委会成立、运行的现实情况不难看出，其应当而且必须是独立享有行政职权的行政组织。依我国行政主体理论，在我国，能独立享有行政职权、承担行政责任的组织是行政主体，具体包括行政机关和法律法规授权的组织两大类。但很显然，平潭管委会既不能被划入行政机关，也不属于法律、法规授权的组织。在我国现有行政主体制度框架下无法完成对平潭管委会的法律性质定位。此时如果仍将目光停留于现有制度规范，在此基础上去构建平潭管委会，不但会造成削足适履的牵强结果，而且也无法满足对平潭综合实验区的特殊的功能期许与角色诉求。应该看到，行政主体理论并非我国独创，它是我国对大陆法系行政法理论“舶来”的结果。但是在这个“舶来”的过程中我们却选择性地将行政主体理论从其赖以存在的大陆法系公法人制度中剥离出来，形成了我们特有的行政主体形式。因此在对平潭管委会的法律性质定位时应适度地跳出我国现有行政主体制度，将其还原至作为基础的公法人制度环境下去考察。
在公法人模式下，平潭管委会应当被划入独立于行政机关之外的公共管理组织范畴，这里笔者参照法国公法人定义方式将其称为公务法人。平潭管委会符合公务法人的相关特征，其法律性质可以界定为政府之外行使行政权力的公务法人：首先，平潭管委会是依公法而设立的组织，其设立目的是因公共目的，其宗旨就是进行公共管理、服务活动。其次，平潭管委会一经成立就享有行政规划、行政决策、行政处罚等公共权力，其权力来源类似于职权性行政主体。第三，平潭管委会具有独立的法律人格，它并不依附于省、市、县的任何一级政府而存在。第四，平潭不能被划定为我国行政主体理论体系下的政府、政府工作部门、派出机关中任何一种，是独立于行政机关之外的公共管理组织。
（二）公法人模式下平潭管委会的权力来源
笔者认为，作为公务法人的平潭管委会的行政权力应当来源于两个方面：1.基于法律、法规的规定而获得的权力。这里的法律、法规的规定区别于授权——并不局限在某一个单一的领域，而是通过法律、法规来全面设定平潭管委会的权力范围。具体又可以通过三个层次来完成：（1）宏观法律层面，我国应当考虑制定《行政法人法》，通过《行政法人法》对我国各类行政主体的公法人身份予以肯定，对我国现有的行政主体类型进行重新梳理，将包括平潭管委会在内的众多类型的实际享有行政职权、进行行政管理活动的组织纳入到公法人范畴之内，最终确立我国公法人制度。（2）地方性法规层面，通过制定《平潭综合实验区条例》，对平潭管委会的公务法人地位予以确认，同时对其职权职责予以概括性的规定。（3）通过制定《平潭综合实验区管理委员会组织章程》对平潭管委会的具体职权范围、机构设置予以规定。2.基于行政机关委托获得的行政权力。出于行政管理的需要，国务院各部门、福建省政府各职能部门可以将部分未经法律、法规规定的职权通过委托的方式交由平潭管委会行使。
（三）公法人模式下平潭管委会的组织机构设置
“管委会模式”本是我国经济开发区发展过程中形成的一种管理模式。其采取“小政府、大社会”的精简运作模式，目的就是使经济开发区甩掉社会管理包袱，轻装上阵，集中力量搞经济建设。但如前所述，平潭综合实验区的功能定位并不应仅仅局限于经济层面，这就要求实验区的管理主体既要满足精简、高效的需要，又不得不插手部分社会事务，这显然给平潭管委会的组织建构提出了巨大的难题。一方面如果出于突出实验区创新性考虑，完全划清其与所在地人民政府的职能界限，势必会造成管委会内设机构“大而全”的结果，而且由于平潭综合实验区和平潭县在区域范围上的趋同性，这样的设计很有可能造成许多行政管理职能的交叉、重叠、冲突；另一方面如果出于突出精简功能的考虑，将大部分社会职能仍交由所在地人民政府职能部门管理，则又会造成管委会“有名无权”，无力撬动行政管理杠杆的现象。笔者认为，要想解决这一矛盾，应从以下环节入手：一是分清管委会与平潭县政府的职能界限，在管委会设置时不应面面俱到，不属于管委会必须插手的社会事务，则交由原政府机关来管理；而对于那些与经济开发、合作交流直接相关的事务，则设立管委会与之相对接的组织机构进行管理。二是以先行先试理念审慎设置各内设机构，并在此基础上根据实践情况进行适当调整，以适应实际管理的需要。在具体机构设置中甚至可以考虑跳出以往经济区管委会的行政机关式的设置模式，尝试采取委员会制的架构方式——由大陆和台湾地区驻平潭代表人员共同组成“管理委员会”来实施日常管理。三是在管委会组建过程中，可以充分依托海协会和海基会这两个准官方的民间组织来加强两岸的协商与合作，以期在探索两岸共同管理模式方面取得更为有利的突破性进展。