于静涛、陈明添
福建江夏学院法学系副教授
福建江夏学院法学系教授
2011年11月，国务院正式批准《平潭综合实验区总体发展规划》（以下简称《总体规划》）以来，平潭综合实验区各项事业的发展已逐步走入了快车道。而《总体规划》中提出的“将平潭建设成为两岸同胞合作建设、先行先试、科学发展的共同家园”的构想也随之迎来更加审慎的路径选择。平潭综合实验区应如何构建？如何发展？“五个共同”理论应如何实现？实验区治理机构——管委会应采何种模式建立等，都成为亟待解决的问题。本文拟就平潭综合实验区管委会构建进行探究与思考。
一、“共同管理”背景下的平潭综合实验区及其管委会角色诉求
平潭综合实验区管委会构建的特殊意义在于管委会是实现两岸“共同管理”、深度合作的重要载体，故而，我们的研究也必须围绕着两岸“共同管理”这一背景展开。以平潭综合实验区为试点实现两岸共同管理的交流合作新模式之构想初见端倪于2009年5月国务院下发的《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》。在《意见》首次提出，“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策”。其后不久的2010年4月，国家发改委发布了《海峡西岸经济区发展规划》。《规划》中设“建设两岸合作的平潭综合实验区”专节，从“探索两岸合作新模式”、“构建两岸经贸合作特殊区域”、“建设两岸同胞的共同家园”三方面，定位了平潭综合实验区于两岸深度合作方面承载的特殊功能（该《规划》已于2011年3月由国务院正式批准）。
在2011年11月由国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》中，更是将两岸共同家园构想具体化为两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的“五个共同”理论。沿着以上政策线索，可以逐渐清晰地作出界定——基于其特殊的发展定位和功能预期，“共同管理”背景下的平潭综合实验区本身就将成为区别于“经济特区”、“开发区”、“国家综合配套改革试验区”等以往中国任何特殊区域的“实验区”。平潭综合实验区这个特殊区域所应承担的历史使命应具体体现为以下三方面：1.微观层面——促进两岸经贸交流，提升两岸经济发展潜力。通过对平潭岛的开放开发加强两岸经贸往来，既促进台湾经济向外向型发展、实现与大陆经济的产业对接，亦带动平潭、福建、海西乃至全国各涉台地区经济的发展。2.中观层面——逐步探索两岸先经后政、先易后难的区域合作新模式。能够以区域合作为路径，适度回避政治敏感问题，全方位、多形式地实现两岸经贸、文化乃至某些政治层面的合作。3.宏观层面——成为和平解决台湾问题，早日实现祖国统一的实验平台。借助平潭综合实验区这块试验田去创造一国两制下两岸对话、合作、融合的一系列新模式，逐步实现双方意愿的对接；通过创新政策、创新制度来进一步展示中央政府解决台湾问题的善意、勇气和智慧，从而对促进祖国和平统一大业的早日实现作出贡献。对实验区如此之高的功能诉求，决定了作为实验区常规管理机构的平潭管委会之性质定位与组织结构必将不能与其他特殊区域管委会相提并论。
在笔者看来，除了应具备其他特殊区域管委会已有的、日常经济、社会事务管理职能外，平潭管委会还应当承担以下三个特殊角色：1.两岸平潭合作事项对话的组织者。按照已获国务院正式批准的《平潭综合实验区总体发展规划》的设想，在平潭实验区要实现两岸产业的深度对接，要推动两岸投资自由贸易化，推进两岸多种形式的民间交流合作，要积极承接台湾产业转移，努力建设依托台湾、面向大陆的两岸合作低碳经济示范区。以上这些设想只有在两岸相关实体充分协商对话的基础之上才有可能完成。而对两岸相关具体合作事项的对话主体、对话层次、对话方式、可协商范围的确定等都离不开平潭管委会的组织、扶植。2.两岸合作资源的整合者。2008年以来，随着台湾岛内政治环境的变化，两岸关系进入了前所未有的和平稳步发展时期。两岸直接、全面三通的实现，以“扩大民间交流、加强两岸合作、促进共同发展”为主题的海峡论坛的举办，两岸ECFA协议的签署等都是在这一时期形成的两岸合作交流的宝贵成果。如何将这些来自经济、文化、政治、社会等各个方面的成果有机整合起来，并在此基础上形成合力，以平潭为实验区建设两岸“共同家园”，亦是平潭管委会所应承担的主要职能。3.平潭综合实验区“共同”决策平台的提供者。《平潭综合实验区总体发展规划》提出积极探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式的构想，实现这“五个共同”的基础即是要提供两岸对平潭综合实验区开发事项的共同决策平台。这一平台的提供和运作者，应主要由平潭综合实验区管委会来担任。
面对平潭综合实验区的特殊定位和由此产生的对平潭管委会的特殊角色诉求，似乎无法在我国现有制度范畴内完成平潭管委会的组织架构。我国行政组织法当中没有关于“综合实验区管委会”的相关规定，也不适宜将平潭管委会当做一级人民政府或一级人民政府的派出机关、派出机构来处理。历史使命诉求下的平潭管委会必须是一个具有强大管理职能但政府色彩大大削弱的组织。因此，笔者建议借鉴域外的公法人制度架构平潭管委会。
二、典型性国家的公法人制度略述
大陆法系国家习惯于将法人区分为公法人与私法人。其中公法人一般是指为满足公众需要、增进公共福利而设立的法人。以这种区分为基础，法国、德国甚至于作为英美法系国家的英国都逐渐形成了相应的公法人制度。
（一）法国
在法国，行政主体概念基本等同于公法人概念。其公法人分为三类：其一是国家，其二是对地方性行政事务具有决定权力，并承担相应义务和责任的地方团体，其三是以实施公务为目的而成立的公共设施或公共机构，我国一般将之译称为公务法人。法国本来并没有独立的公务法人（公共机构）概念，公务法人常常同公法人概念混淆使用。1856年法国民事最高法院的一个着名判例后，公务法人就用以特指国家及地方自治团体之外的其他公法人。法国的公务法人分为国属、省属和市镇属的三个级别：国属公务法人包括国家医疗单位、公立教育机构、农业及商业机构、与公共工程相关的机构、与银行和经营业务相关的机构、荣誉勋位团和国家铁路的行政管理机构，省属公务法人如公立疯人院、乞丐收容所，市镇属公务法人包括医院和收容所、济贫所、初等教育基金会、市镇分区、市镇联合会、各劳工联合会、市镇博物馆、温泉或气候疗养企业。
二战以后，随着行政社会化程度的不断提高，法国的公法人制度也逐步健全和完善起来。其中以公务法人的发展最为显着，国家大量采用由公务法人来实施行政分权后的部分职权的方式来完成公务。这种背景下的公务法人具有以下几个特点：第一，公务法人属于公法人的一种。法国在理论上将公法人分为一般公法人和特别公法人。其中一般公法人指的是国家和地方团体，而特别公法人则指公务法人。因此，公务法人是公法人的一个特殊的类别。第二，公务法人具有独立的法律人格，享有自己的财产，能以自己的名义行使公共权力，参加诉讼。第三，公务法人基于行政事务分权而产生，因而承担的公共事务大都以非地域性的行业或领域为基础，但有时也可以地域为基础。如法国早期的大区以及市镇联合体组织等就是以地域为基础的公务法人。
（二）德国
在德国，公法人概念项下又包括了公法社团、公法财团和公营造物三个子类。公法社团是指由一定成员依据公共目的而组成的不因成员更替变化而变化的团体。如联邦、州、乡镇、乡镇联合体、律师公会、医疗保险组织协会、教会等都属于公法社团。公法社团具有如下特点：第一，依公共目的而设立，以执行公务为基本任务。第二，由一定成员组成，但团体本身不受成员更替变化的影响。第三，具有自治行政权。能够制定自治规章并享有自由度很大的执行权。第四，接受国家法律监督。
公法财团是指依据公法、通过捐助等行为而设立的，利用一定的资金或物质来实施公务、追求公益的财团。德国目前财团法人已经相对较少，主要为一些基金会和其他公益财团，如普鲁士文化资产财团法人、协助残障儿童财团法人、联邦总理威尔布朗特财团法人等。财团法人的特征有：第一，必须有设立人的捐助行为才能得以成立，是以金钱而非人员为支撑。第二，公法财团是因其财产捐助行为而被国家赋予公法人的地位的。公营造物是指为了达到一定的行政公务目的，以人和物有机结合所组成的公法人。联邦银行、德意志图书馆、联邦铁路局、联邦邮局、地方自治团体所属的学校等都属于公营造物。与公法社团及公法财团不同，公营造物具有以下特征：第一，公营造物是人（行政人员）与物（公共设施）在法律意义上的虚拟结合。第二，依据行政主体专为公营造物制定的法规而设立。第三，公营造物与其利用者之间形成任意或强制利用关系，利用者有权据以请求公营造物提供一定的给付。
（三）英国
英国的公法人概念范畴较为狭小，实际只相当于法国的公务法人或德国的公营造物。英国的公法人机构也是在二次世界大战后才迅猛发展的。因为“这时出现的大量新型公共事物事务已不适宜由传统的行政部门去处理，如国有化企业的经营、社会福利政策的推行，不得不设立一些新型机构，于是公法人的组织便广泛流行”。英国的公法人分为工商企业公法人、行政执行公法人、独立监管公法人、咨询性公法人四类。