郑阳锡、孙杨杰
台湾金门县警察局督察员、博士
厦门大学公共事务学院博士研究生
前言
2011年11月，国务院发布《平潭综合实验区总体发展规划》，作为推动平潭在对台交流合作，先行先试，开发建设和编制相关规划的重要依据。平潭开发特点“五个共同”——共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益，目的在建设平潭宜居、宜业的环境。其中宜居以积极借鉴台湾地区在社区管理、社区服务、民间社会服务组织发展等方面的经验，鼓励台胞参与所在生活社区与经济组织之管理与服务，作为台胞参与管理的试点，以实现建设两岸共同家园的目的。
社会管理，是大陆管理社会秩序与维护社会稳定的特有机制。社会治理，是指运用公、私领域以管理公共事务诸多方法的总和。不论是创新社会管理或是社会治理改革，都是对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思与互动，是政府公共事务的重要价值理念和实践追求。作为两岸共同家园试点的平潭综合实验区，极需从社会管理与社会治理的观点，来处理因两岸政治、经济、文化差异与两岸行政管理部门职能转变所产生的两岸事务的管理问题。至于其创新和改革，吾人以为，两岸事务必须先除去政治立场，从社会治理与警政角色的视角出发。2009年两岸签订的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》所建构的司法互助对口机制，是从警政视角推动社会管理的法治基础，而共同家园的开发与建立，则必须从更深层的警政管理来思考，以达到建设平潭宜居、宜业环境的目的。因此，本文试从台湾警政参与社区安全维护政策的经验基础上，提出社会管理创新的积极做法，为两岸和平共治提出合理可行的社会治理改革模式。
一、社会管理创新与社会治理改革
社会管理，是大陆管理社会秩序与维护社会稳定的特有机制，被纳入政府的职能体系。作为一项重要的政府重要职能，相对于政治与经济上的管理，社会管理是政府对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各环节进行组织、协调、服务、监督和控制的活动过程。
社会治理，是指运用公、私领域以管理公共事务诸多方法的总和。传统政府行政，政府是维系社会生活公共领域唯一的承担者。面对信息化、全球化以及社会对公共服务的需求，治理（governance）模式成为政府确保和传送政府政策的重要模式。治理与统治不同，是指政府统合各相关行政机关、单位的力量，并连结非政府组织（包括非营利组织及企业组织），建构一个资源整合的行政网络，有效解决公共问题的一种政府运作模式（Mark Bevir，2007）。
随着社会环境的变迁，传统的社会管理已无力应对改革开放后社会结构的复杂化与公民意识的抬头。为确保社会活力与和谐稳定，减少不和谐因素，解决影响社会和谐稳定问题，大陆的社会管理政策，由过去传统的严打转型为创新社会管理。此一转变，符合现阶段，和谐发展路线与健全法治建设的需要，也是维护“十二五”（中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议）经济社会发展安全稳定的积极做法。其方式在以创新社会管理和社会治理改革的手段，来化解非传统安全领域的社会矛盾，并以全面法政建设发展，作为推动经济社会发展的维稳主流。
维稳是可说大陆社会治理的重点，也是其社会管理的最主要目的。社会管理的基本任务，包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等问题。以上七项基本任务，明确指出的创新社会管理，是以维系社会秩序为核心，通过政府主导，增强官民互信共治，形塑公民意识，具体实践公民社会，以提升社会治理政策之整体效能。因此，创新社会管理，是大陆公共事务朝开放的、包容的、透明的、公平的、柔性的新的社会治理模式（包括中共执政方式）转变，打破过去社会一元治理模式，朝着多元化发展，广泛吸收社会群体参与社会建设，而使社会治理更具公共性。2012年6月29日由中央编译局于清华大学所发表的《中国社会治理评价指标体系》，即在评估社会管理创新和社会治理改革的成就，发现社会管理和社会治理中存在的问题，是迈向社会主义创新民主社会，以符合人民对政府基本要求的积极举措。
社会管理创新和社会治理改革的重心在基层，强调自下而上的新公共服务精神（Denhardt，2003），彻底解决社会矛盾与社会秩序问题。就“安全”（security）的意涵而言，安全是指对各种潜在风险的评估与成功管理后所获得的一种期欲的状态。德国学者Ulrich Beck提出风险社会（Risikog eselles chaft）的概念，强调工业（现代）社会所发展的工业化、现代化所产生的自相冲突和矛盾，使人民对后现代产生不安全感因而形成许多的风险与灾难，似可印证两岸的发展，在政治、经济、文化以及人口流动中产生的不确定因素与不安全感，这绝对不是政治可以解决的问题。稳定社会秩序与治安，必须借由社会管理与社会的共同治理来共同解决，同时必须借由落实的警察活动来维持。因此，作为推动对台交流合作的平潭综合实验区，要完成维护实验区内的社会秩序与安全，则需作好完善的社会管理规划。就此观点，警政模式的选择以及警察权运用的安全治理概念，应可作为当前社会管理创新的重要内容。因为透过警政的风险管理或安全管理，可以有效地化解社会冲突，帮助预防危机的发生。即使冲突发生，其损失的幅度也会降到最低的程度，甚至转而回到安全的境界，常言“危机即转机”就是这个道理。特别是实验区的开发与发展，“公共财私有化”现象将会普遍，私人厂区、医疗院所、学校与社区等与国民生计有密切关系之基础设施日益增设，亟须投入大量人力以进行安全维护。有限政府管理及警力，将无法因应。故须广纳企业组织（如保全公司）及非营利组织（如志工团体）之力量，结合公私资源协力共同营造安全的生活环境，建立社会安全管理网络与安全社区。
二、警察职权与治安管理
警察职权为警察任务的下位概念及警察业务的上位概念。警察职权概念的最大功能，在于缩小警察任务的范围，并将警察的对外业务，适度抽象化，以便警察机关能据以行事，俾区分警察机关与各行政机关间的工作范围。
公安的职权，则包括治安行政管理权与刑事侦查权。其中治安管理部分，属国家行政权范围。就法律的实践上，公安机关于组织上实行“双重领导”体制，同时受制于上级公安机关，以及同级人民政府的管辖。在刑事侦查权部分，公安机关的警察权，与检察权与审判权共同置于司法权下，由公、检、法等三刑事司法机关，分工配合，相互制约，共同完成惩治犯罪与维护治安的任务，兼具行政权与司法权（准司法权）之双重属性。其功能在于保护广大人民群众的根本利益，其政策目的，则以保卫共产党领导的人民政权、保障人民的民主权利，以及保障中国共产党和国家在各时期中心工作的顺利进行、各项法规政策的圆满落实为依归，充分表现出“以党领政”的制度下，阶级性与群众性的特质。
台湾警察职权与德日英美各国相同，限缩于“个人生命身体财产之保护、犯罪预防、犯罪侦查、交通管理、公共安全秩序之维护”等职权，并受公共行政理论发展影响，重视为民服务等工作，以及因应刑事司法制度对“犯罪被害人”服务（保护）等措施。受传统公私二分法的影响，台湾警察执法依据——警察法规，普遍认为是具有浓厚公法属性的领域，但仍包涵部分私法或私权争议之处理。如：私权保护与警察公共原则的折冲、警察的私法行为（行政辅助行为、行政营利行为、私法性质的给付行政等）、私人参与警察工作之行政委托私人及由私权提供完成公益等行为。此与大陆警察职权范围，并无太大差异。于此，我们可以大胆地说，警察职权的行使于两岸社会治理的功能与任务上，是最没有争议与政治色彩的，但却是社会安全与秩序管理上最重要的部分。
维护治安之任务，是政府维持人民共同生活秩序的基本任务。另受现代国民主权理念支配的影响，保障人权（大陆称维权），亦为政府责无旁贷之事。以此，警察主要任务可归纳为人权保障与治安维护两大部分。
人权保障与治安维护，受社会环境、时代背景，乃至思潮主流之影响，调和并不容易，因其二者并非“零和”关系。维护治安是政府常用以限制人权最常见理由。但若过度以治安为目的而限制人权，其实是忽略民主法治国家之治安任务系以保障人权为目的，以及缺乏手段应受目的制约的合比例性考虑，所产生的目的与手段错置之现象。盖民主法治之国家，绝不会轻易以安全为由，限制自由，而生行政效率与人权保障之冲突。况且，政府基于治安理由，以法律赋予警察任务，并借以限制人民基本权利。仍应体认“主权在民”之信念，并依宪法保障人民权利之概念，审酌不确定法律概念，遵守比例原则及法律保留原则。借以调和保障人权及治安维护之任务，化解治安与人权之间隐存的紧张关系（李震山，2002）。
警察任务的扩张或缩减，民意、学术理论及实务经验影响警察职权的决策与立法。现代警察任务与其职能发展，在全球化、在地化，以及“新公共管理”理论发展趋势的影响下，从传统“由上而下”的政府控制机制，转向承受“自下而上”的公民意识与权力分散的政策网络概念。参与“治安维护”性质的警察任务者，并非全属警察机关与人员，尚包括其他政府机关人员以及其他私人介入。因此，本于社会公益、懔于社会责任，为维护秩序与安全，警察部门开始广邀政府以外的部门，如企业、协会、非营利组织及广大市民等平行地参与政策过程，即所谓“安全治理”的概念。
20世纪70年代起全球警政兴起以社区为基础的治安治理策略，如社区警政、社区处遇、社区治安等治理策略，关键词包括伙伴关系、公私协力、跨域治理等概念。治理是全球政府管理的趋势，是中国创新社会管理的基础，也是当前以社区为中心警察政策的核心概念。治理所倡导的公民社会、社区意识与信任关系等理念，更是警察借以接触民众、连结社区网络、发展治安治理的重要条件。