熊文钊、郑毅
中央民族大学法学院教授、博士生导师、法学博士
中央民族大学法学院教师、法学博士
2009年5月，国务院正式下发《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（下称《意见》），其中明确提出：“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策。”作为贯彻落实《意见》的重大举措，福建省委省政府在深入调研的基础上，于2009年7月作出了设立福州（平潭）综合实验区的决定。2010年8月，福州（平潭）综合实验区升格为正厅级单位——“福建省平潭综合实验区”，并由福州市常务副市长兼任管委会主任。2011年3月，国家发改委发布《海峡西岸经济区发展规划》（下称《海西规划》），对平潭综合实验区开发建设进行了专节的指引，强调了平潭综合实验区的先行先试权。由此，平潭综合改革实验区正式驶入了建设发展快车道。2011年11月15日，福建省委书记孙春兰在《坚持科学发展跨越发展为建设更加优美更加和谐更加幸福的福建而奋斗——在中国共产党福建省第九次代表大会上的报告》中对平潭的开放开发工作给予了“成效显着”的评价。2011年12月国家发改委发布《平潭综合实验区总体规划》（下称《平潭规划》），再次为作为海西经济区前沿的平潭的跨越式发展注入了一针强心剂。
综合实验区的建立对平潭、福州、福建乃至整个台湾海峡地区而言都无疑是一个利好消息。然而对于这个虽属初生、却志在“比厦门更厦门，比大连更大连”的“试验田”来说，却尚有许多制度（尤其是法律制度）问题需要理顺。如，平潭综合实验区的性质为何？法律地位怎样？它同近年来如雨后春笋般涌现的其他试验区、示范区、先导区等试点有何不同？它在建设过程中已经面临或将会面临的法制问题有哪些？应当如何应对？等等。囿于篇幅，本文谨对其中部分重要问题作一管窥。
一、实验与试验内涵之析：平潭综合改革实验区的性质管窥
近年来，国内各类试验区、先导区、示范区如雨后春笋般涌现，而法学界对于地方改革、地方试点等相关问题的研究也正如火如茶地开展。在这一大背景下，平潭综合实验区在诞生伊始就不缺乏来自法学研究领域的观照。然而，一个鲜有人注意到的问题是，国家之前设立的创新试点改革区域的名称大多为“试验区”，而唯独福建平潭名为“实验区”。实验和试验，这两个在汉语表述上如此相近的词语，在命名过程中是否映射着国家某种差异化的政策意图呢？
从现代语言学的一般视角来说，“实验”和“试验”几无区别。《辞海》对“实验”一词的解释为：“又称“试验”，根据一定目的，运用必要的手段，在人为控制的条件下，观察事物本质和规律的一种实践活动。”在当前的媒体新闻和研究成果的表述中，基本持将两者加以混用的态度。那么，它们是不是真的别无二致？笔者以为未必。在平潭综合实验区建立和运行的基本依据——《平潭规划》中，对两者实际上是区别适用的。其中，“试验”共出现2次，除了“潮汐能发电试验基地”的专业称谓之外，“试验”唯一一次作为纯表述性用语出现是在对建设平潭综合实验区基本原则之二“先行先试，大胆创新”的解释中，即：“围绕深化两岸交流合作，在开发规划、经营管理、利益共享等方面先行试验。”除此外，其他应当使用“实验”或“试验”的位置全部以“实验”的表述出现，共52次之多。如果忽略《平潭规划》本身出现笔误的可能性，那么上述现象至少反映了三个问题。第一，“实验”和“试验”在《平潭规划》的特殊语境下是存在区别的。第二，“实验”在《平潭规划》语境中的重要性和适用性要高于“试验”。第三，“试验”的出现本身与“先行先试”具有紧密的内在关联性。由此可见，即使平潭综合改革“实验区”同国家之前批准设立的一系列“试验区”相近似，但亦应存在某些差异。
在探讨“实验”和“试验”的区别之前，先来看一个同两者的区别具有莫大关联、且“出镜率”较高的词（《平潭规划》中共出现14次）——“先行先试”。福建省发改委负责人在作相关解读时曾言：“先行先试是平潭未来继续发展的方向和灵魂所在。所谓“先行”，就是在没有可借鉴的模式和经验中闯出一条新路；所谓“先试”，就是要把平潭作为开放开发的试验田，在相关法律与政策框架内，大胆探索，创造性突破。”有学者亦指出：“‘先行先试”是《海西规划》最核心价值之所在，是中央给予福建新一轮改革发展含金量最高的政策支持。”可见，只要明确了“行”与“试”的内容，就应当能够在一定程度上反推出“实验”和“试验”的区别。而《平潭规划》对于“先行先试”的解释无疑最能体现原旨，也最为权威：“围绕深化两岸交流合作，在开发规划、经营管理、利益共享等方面先行试验，创新经济、社会、行政等管理制度，探索两岸合作新模式。”可见，“先行先试”的适用其实被限定在具有特定的语境——“两岸关系”中。基于此，对《平潭规划》中“实验”和“试验”的界分中所隐含的政策意图或可从如下四个方面解读。
首先，从宏观目标上来说，与其他试点地区以“促进本地发展”为主要目标的浓重的地方功利性色彩不同，平潭综合实验区的目标在于为在全国范围中探讨两岸关系的全面发展提供实践经验，定位更为宏观，意义更为深远。试点的建立，一般体现为地方政府从加速当地建设和经济发展的考量出发，向中央索取更为优惠、更为灵活的政策支持，并最终获得中央批准的过程。因此，以获得政策试点的成效为核心目标，以特定政策的创新与尝试为成效实现途径，主要体现为“自下而上”的进路。虽然很多人（包括相当数量的台商）对平潭实验区设立的理解亦存在“将其视为纯粹是解决中国大陆的内部平衡发展问题，认为海西经济区可以为两岸关系产生作用的观点，只是福建省向中央要资源的一项说法而已”的误区，然而事实却并非如此——虽然也有地方政府追求发展绩效的诉求在内，但实际上平潭综合实验区更为重要的身份却是国家为海西经济区的发展乃至整个对台政策的落地而设立的“桥头堡”，而最终地点确定在平潭只是福建省自主选择的结果而已。因此，平潭实验区的设立除了能够促进地方经济发展以外，其更重要的意图则在于国家实践相关政策以及创新和修正实践方式的需要，即主要体现为一种“自上而下”、以国家对台政策的实践和创新为主、地方经济发展为辅的独特进路。
其次，从实施范围上而言，与其他试点地区以某项特定制度或理念创新进行尝试和经验总结的任务不同，平潭综合实验区的主要任务在于将国家的宏观对台战略进行全面的实践。对于一般实验区而言，追求更好的发展绩效的新途径，就是对特定制度和政策进行创新与试验，并总结其经验，以期在国内其他地方进行推广与应用。上海浦东新区和天津滨海新区试验的是综合配套改革，武汉和长株潭试验的是资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革，山西省试验的是资源型和经济转型综合配套改革，温州市试验的则是金融综合配套改革。而平潭所关注的则是国家对台政策的整体，是兼具政治、法制、经济、文化、社会、管理等诸多方面的一揽子实践。一方面，《平潭规划》中“先行先试”、“试点”、“探索”等词语的运用几乎均以“两岸”为前提限定，因此，即使是具有创新尝试的意蕴，其仍以“五个共同”为核心，即本质上乃国家对台政策的实践；另一方面，从国家策略的角度来说，许多宏观设想和顶层设计亦亟须找到一个适合的试点来具体实施，而在对台领域兼具地缘、文化、历史等天然优势的平潭也就顺理成章地成为了福建省政府的不二之选。
再次，从创新层面上来讲，与其他试点地区对制度发展策略的尝试与创新的功用不同，平潭综合实验区的主要功用在于国家对台政策具体实施模式的尝试与创新。也就是说，在其他试验区中，国家侧重于划定试验的领域和范畴，而具体的策略和制度则由试点区域在不断的“试验”中摸索获得。而作为海西经济区建设大业中重要一环的平潭综合实验区则不同。宏观来说，国家已经确定了对台战略和两岸发展的方针；中观来说，ECFA及一系列重要协议的签订已经初步提供了实施的策略与原则，所欠缺的，只是微观层面的具体实践——方针、战略、原则最终必须落实到现实操作的层面，而这些现实操作当然也需要突破原来形成的一些经验性认知，以结合客观实践的创新求实践。因此，虽然平潭和其他试点都具有“创新”的成分，但实施创新的领域和层面的侧重显然是不同的。
最后，从问题指向的敏感性上来说，平潭综合实验区的“先行先试”亦应被限定在政策实践方式的领域之中，其在政策制定层面的创新则空间有限。对台政策一向是我国决策层面极为重要而又具有一定敏感性的问题，这在本质上就决定了对台政策的形成过程本身必须具有浓厚的“中央决策”色彩，而留给地方能够介入的空间则十分有限。但在实施的层面中情况则与之相反——中央所制定的对台政策亟须在特定地方进行全面实验，在实现从宏观到微观、从理论到实践转型的同时，达到进一步的深化、发展与完善。也就是说，在对台政策实现领域中，中央与地方不同的角色安排就已经决定了平潭综合实验区的“实验”只能在政策实施模式的方面寻求更多的创新和突破。这也就从反面凸显了为何其他试点均名为“试验”而唯独平潭试点以“实验”谓之的深层原因。
可见，虽然“实验”和“试验”都具有“验”（prove）的内涵，但平潭的“实验”应当以实践和具体操作（practice）为主，在此基础上进行实践模式的尝试与创新（try），而一般试点地区的“试验”则恰恰与之相反。这无疑与一般语言学语境下所呈现的两词的内涵关系颇为不同。综上，平潭综合实验区的性质应当是在福建省设立的，对既定两岸战略、方针和政策进行综合性实践并在此基础上总结实施经验，创新实施模式，以实现构建科学的实施制度目标的国家级试点。正如中国城市规划协会会长、原建设部副部长赵宝江所指出的：“平潭综合实验区不是一般的开发区、特区，也不是城市新区，而是要通过探索两岸“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的合作新模式，努力建设两岸同胞的共同家园。”
二、立法与行政地位之困：平潭综合实验区的法律地位初探
性质决定地位。平潭综合实验区既然兼具级别较高和侧重点明显的性质特征，则其地位（主要是法律地位）也应当与之相适应。然而遗憾的是，作为“指导平潭综合实验区开发建设和编制相关专项规划的重要依据”的《平潭规划》，仅是将其称为“两岸交流合作的先行区、体制机制改革创新的示范区、两岸同胞共同生活的宜居区和海峡西岸科学发展的先导区”，而并未对实验区的法律地位给予实质明确。这就导致平潭综合实验区在自身法律地位的明确过程中亦不得不同样采用“先行先试”乃至于“自行自试”的思路。而事实证明，这种“试点”实际上并不成功。