毛寿龙
00序二00在人类历史上，强力、金钱和知识，一直是秩序的重要支柱，这三者如果完美结合，就会建立一个文明，这种文明，如果超越局部的范围，大到几百万平方公里，就会以帝国的形式出现。在帝国里，政治稳定，社会发展，经济繁荣。但是强大的帝国，虽然天下无敌，却往往会遇到一个难以回避的问题：权力结构因内在的不稳定，而出现内部动乱而崩溃。
帝国权力结构的不稳定，一表现在绝对权力自身的不稳定上。绝对权力，意味着绝对的服从。一旦服从压倒一切，绝对权力就会被谎言所包围。因为绝对权力，虽然也需要真实的信息，但是真实的信息往往会带来不服从的困扰，而谎言总是能够带来服从的满足感。比如皇帝说马是马，满朝群臣都会说，皇上英明。皇上得到了拥护，但无法辨别谁忠诚谁不忠诚。但是如果皇上说，鹿是马，这显然是错误的，但是满朝群臣如果都说鹿是鹿，皇上本人就成了错误，就可能失去统治的服从基础。这时，要表忠心的文武官员都会跟着说，鹿的确是马。如果有文武官员大着胆子说，鹿不是马，是鹿，就必须通过其他方式来证明自己的忠诚，否则就会面临被识别为敌人的风险。绝对权力需要绝对的服从，但是绝对的服从是不可能的，因此势必为谎言所包围，而真实的信息，却被需要服从的权力体制所扼杀。结果，谎言帝国，势必因缺乏真实的信息而面临内在的不稳定。同理，绝对权力也会绝对腐败，因为其他人都需要服从他，而服从链条本身也是需要一级一级地绝对服从，结果权力缺乏制约，任何一个链条如果没有腐败，不是远离权力核心链，就是权力在这里出现断层。为了修复这个断层，就需要进行政治运作。于是，绝对权力的帝国，也会在廉洁和腐败之间选择腐败优先，因为后者会带来服从，而廉洁容易导致绝对服从的断层。同理，绝对权力的帝国也会在效率和碌碌无为之间选择碌碌无为，因为效率需要多中心的资源配置，而碌碌无为更有利于服从。绝对权力的帝国还会在创新和守旧之间选择守旧，在开放和封闭之间选择封闭。结果，绝对权力的帝国为了服从必然成为谎言帝国、腐败帝国、无为帝国、守旧帝国、封闭帝国，虽然因为个大而不易被外敌消灭，但会因为内在的不稳定而逐步排除真实的信息、越来越严重的腐败、低效率、守旧和封闭而崩溃。历史上的帝国，想了种种办法，来解决不说真话、普遍腐败、缺乏创新和封闭的问题，但最终都没有在制度上解决这个内在的不稳定问题。
二表现在绝对权力交接班的不稳定上。因为绝对权力的帝国，往往需要一个强大的核心，他掌握兵权、人事权、规则制定权、司法权、重要的决策权、领导权和监督权。他有强大的意志，而且有充足的精力，有勤政的美德。一旦核心出现松懈，体制就会出现内在的不稳定。即使皇帝一辈子勤勉，但最终会因为年龄和健康原因，而失去对体制的控制力。这时，选择适当的继承人，就成了帝国的头等大事。在历史上，统治者为了长治久安，发明了种种办法，来确保权力交接班的稳定。比如，嫡长子继承制，以此来打消权力继承的争夺问题。但是，长子未必聪明，也未必能干，或者未必适合政治统治，一旦出现昏庸无能之辈，帝国的权力就会出现问题。选贤任能，是一个好方法，但是这势必引起皇子之间的权力斗争，从而引发政治不稳定。如果选贤任能不是一次性的，既定的太子总是面临更为有能力的皇子的威胁，而所有皇子都知道，如果要登大位，就必须在贤能上搞掉太子，所以，太子总是会处于弱势的状态。如果要确保贤能的太子在斗争中有优势，就需要让其在未登位前具有充分的政治资源，而这往往给现在的皇帝构成威胁。历史上，不乏老皇帝最后死于太子之手的故事。所以，政治权力交接班，总是因为现任皇帝为了确保自身的绝对权力而牺牲对未来绝对权力的培养。结果，往往导致核心权力的弱化，导致宰相专权、后宫专权、外戚专权、宦官专权，或者诸侯专权等不稳定的问题。绝对政治权力很难在核心圈顺利交接班，而外在的权力，即使得到了控制，但总有相对较强的权力出现，这就造成了帝国权力内在的不稳定。
这个不稳定的内在逻辑是务虚和务实不对称的不稳定。政治权力有务虚和务实之分。务实，干事情的人，往往位子比较低，但通过操作团队的运作，可以积累很大的政治实力，从而为自己晋升奠定基础。务虚的权力，比如决策权、领导权、制定规则和监督的上层权力，往往不掌握实际的操作团队，通过一段时间，务虚的人就会逐步失去政治权力。务实，需要直接花费时间和精力但可以控制实际权力，务虚可以少花点时间和精力但会逐步损失实际权力。即使最能干的核心，都不可能事无巨细，全面掌握操作团队。结果，就会不断出现务虚和务实权力之间的不平衡问题。比如中央务虚，地方务实，结果地方诸侯就会对中央权力构成威胁。比如皇帝务虚，但宰相务实，结果宰相就会对皇帝构成实在的威胁。立法和司法务虚，行政务实，结果立法和司法就会受制于行政，道德、法律和正义就会让位于所谓的识时务的规则，让帝国失去普遍规则和正义的约束，失去道德的制高点，从而导致不稳定。
因为这些内在的不稳定，人类历史上的文明都是不稳定的，任何帝国，不管有多么强大，不管发展到多高的水平，都有土崩瓦解的时候。
那么，如何解决这些内在的问题呢？政治学家们提出了很多方法。比如民主。民主让务虚的国家元首定期获得政治资源，也让立法权力获得独立的政治资源，更让权力定期转移，然后也让司法有独立的强力支持。结果，解决了务虚和务实不对称的问题。如宪政，宪政通过制度化的运作，协调不同权力，使其相互制衡，从而解决了绝对权力条件下权力不受制约的问题，腐败、谎言等一系列的问题，在这里都不是根本性的。民主和宪政，使得权力的运作有制度化的保证，而且有定期选举的政治资源，服从不再是体制的第一需要，平等竞争、合作成了体制的内在力量。而且政治权力定期换届，对核心权力有严格的限任制，这就解决了政治权力交接班产生的不稳定问题。
这些设置，对于一个规模不大的小国来说，已经足够了。但是，对于一个规模很大的大国来说，依然是不够的。因为对于一个大国来说，如果结构依然是单中心的，地方必须服从中央，这个国家依然会有很大的内在不稳定性：核心政治权力的转换依然是一次非常大的折腾。务虚的中央和务实的地方的内在矛盾依然会出现不可治理的问题，因为地方总是因为务实而有政治资源，而中央总是因为务虚而丧失政治资源，最后中央不得不依靠强力，不得不依靠赤字财政和通货膨胀来收买地方政府从而获得统治权力。中央不是对地方实行过分的统治，就是对地方缺乏治理而出现土崩瓦解的问题。
对这个问题，美国的经验是，实行联邦制，也就是联邦有联邦的权力，州有州的权力，本地有本地的权力。州的权力是保留的，联邦的权力是明示的。当然，不仅如此，联邦和州的权力，都是实质性的，比如国防和外交，是联邦的权力，州际贸易是联邦的。教育和民生等，都是州的。在警察服务方面，联邦有联邦调查局，州有自己的警察局，地方有自己的警察。税是分开的，联邦收联邦的税收，州收州的税收。地方则可以征收物业税。
联邦制，其实对很多帝国来说，也不是陌生事。在历史上，很多国家都实行分封制，也就是国中有国，天子下是分封的国王。分封制，明确划分国家和分封国之间的权力和义务。但是，一般来说，每一个分封国在自己的土地上都有绝对的权力。国家对分封国也有绝对的权力，但是天高皇帝远，这种绝对的权力，往往会变成一种中央假装统治地方，地方假装被中央统治。一旦中央要加强自己的权力，实施自己的统治权，就会发生中央和地方的冲突。后来为了解决这一问题，开始实施郡县制，中央通过条条块块，对郡县实行垂直管理，加强对郡县的控制。当然，由于幅员辽阔，即使郡县制，也无法解决中央绝对权力和地方绝对权力之间的关系问题。诸侯，无论叫什么名字，无论是王、刺史、总督，还是民国时期的军阀，都对中央的权威产生威胁。
为什么美国的联邦制成功地解决了内在的权力稳定问题，而类似的分封制却无法解决此类问题？这是政治学一个非常重要的话题。《美国联邦党人文集》，可以说在制度操作层面论证了联邦制的基本原则。文森特·奥斯特罗姆教授的《复合共和制的政治理论》，可以说在理论上阐述了美国政治秩序的基本理论基础。
美国的解决方案是美国实践的选择结果，当然也是美国政治学分析和论证的结果。一个文明的体制，必然是良好的实践和深刻而系统的思想的智慧之果。改革开放以来30多年，中国也以自己特有的方式，开始破解历史上数千年没有破解的难题。市场经济，分散了集中的经济决策；社会发展，分散了中国的社会决策；地方政府竞争，分散了集中的行政尤其是财政的决策。这一切，都让中国政治和政府充满活力，中国的经济和社会蓬勃发展。当然，这些成就来之不易，而且需要继续发展，还需要在政策、制度和理论上来进一步支持分散化的决策。
本书的作者冯兴元是我多年的朋友，他是经济学家，但对于政治和政府的结构问题也有长期的关怀和研究。本书洋洋洒洒几十万字，系统地探讨了宪则理论，并在此基础上分析了中国的财税体制改革、区域发展、城市发展和农村经济等方面所面临的挑战和政策选择，最后从总体上探索了中国发展的道路。作者的思想就是，“治大国，若烹小鲜”，所谓的大国之道，就是用分散化的决策理念、制度和相应的政策框架，来推动国家的发展。自然，在作者看来，中国的发展道路，自然也不是所谓“集中力量办大事”的典范，而是分散化决策的重要经验。中国模式实际上也是天下模式，因为分散化的模式是普世的模式，而集中的模式无法解决传统的帝国体制所存在的内在结构性的问题，实际上也不可能实现现代文明快速发展的成果。作者的系统探讨，显然有助于我们更好地理解传统帝国体制所面临的内在问题，也有助于我们更好地理解中国近30多年来为什么能够实现快速发展，自然也有助于我们思考中国的未来到底应该选择什么样的道路。
是为序！
2012年10月10日
§§第一部分 宪则理论