一、汉代属国制度概况
我国设置属国的年代比较早，至少在秦代已经形成一种简略的制度。《汉书·百官公卿表》：“典客，秦官，掌归义蛮夷，有丞。”又载：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”这说明秦朝政府已经设立专门官员，接待来京的边疆少数民族首领，管理归附部落的事务。
西汉初年，上郡已有龟兹属国。《汉书·地理志》上郡条：“龟兹，属国都尉治。”注引应劭语：“龟兹国人来降，因以名县。”师古注：“龟兹国人来降附者，处之于此，故以名云。”西汉初年，西域地方为匈奴所控制。上郡虽为秦辟设，但秦亡以后，被匈奴占领，汉朝不可能处龟兹归附部落于匈奴管辖地区而设立属国。在此以前，只有秦统一后在此设立郡县，戍守边塞。因此，龟兹属国应是秦朝为安置龟兹归附部落而设立的。
典属国是中央王朝管理属国的最高官员。据《说文》，典者，典五帝之书也。典属国就是根据有关文典掌握和处理诸国事务的官员。又因其数次并人大鸿胪，大鸿胪是主管接待外邦使臣的礼仪性机构，因此，典属国有时又具有礼仪性机构的性质。
秦代除属国外，《秦律》又有“属邦”。古代邦、国互称，“万国”又称“万邦”，属邦的性质也和属国一样，是安置“蛮夷降者”。秦代典属国以下有多少属国、属邦，无法考知。秦朝在属国如何进行管理，史书缺载，上引龟兹属国所设的都尉是根据汉代的制度，不是秦制。
汉朝政府正式设置属国始于汉武帝元狩三年（前120年）。《汉书·百官公卿表》：“武帝元狩三年，昆邪王降，复增属国（按：此“复增”是与秦比较而言），置都尉、丞、候、千人。属官，九译令。”都尉就是以后通称的属国都尉，是由郡都尉演变而来。郡都尉，原名郡尉。应劭《汉官仪》云：都尉，“本名郡尉，掌佐太守典其武职，秩比二千石，孝景时更名都尉”。西汉边郡往往设置若干都尉，有郡太守以下的郡都尉；郡内又分成若干部，设部都尉，如东部都尉、西部都尉、南部都尉、北部都尉、中部都尉、关都尉等；敦煌至西河郡十一郡，都设农都尉；属国都尉也是都尉的一种。郡属国都尉是领护郡境内属国吏民的最高军政长官，其职责是佐太守以掌属国，同时也受中央典属国的领导。
属国都尉以下，最高官员为丞。丞佐都尉处理日常诉讼、文书、财务，必要时代行都尉职权。东汉时出现属国长史，掌握一定的兵权，位在丞之上。候，后来称候官，下有候史、斥候，分布在边塞，侦察动静，担任警戒，保卫属国吏民的安全。候官也开府治事，有属员、候卒等。千人，后来称千人官，又有千人长、千长，这本来是匈奴的一种官职，汉朝在属国地区因其故俗，仍设千人长、百人长，管理归附民众。千长、百长大都是原部落首领。这样从上到下，形成了一套管理体系。
属国都尉由汉朝政府直接任命。西汉时期属国都尉低于郡太守，没有与郡平行的比郡属国。《汉书·西域传》有“乃至郡属国都尉”一语，是指某郡境的属国都尉。东汉设立比郡属国，属国都尉领县，与郡太守平行，这类属国都尉就成为郡级官员了。东汉对西汉原有的属国，大部分维持原状。
西汉政府所设典属国，最初秩中二千石，比属国都尉略高，但同属国吏民不发生直接隶属关系。《汉书·昭帝纪》载：始元六年二月，“苏武前使匈奴，留单于庭十九岁乃还，奉使全节，以武为典属国，赐钱百万”。同书《苏武传》：“武以六年春至京师，诏武奉一太宰谒武帝园庙，拜为典属国，秩中二千石。”苏武使匈奴被留十九年，全节返汉，汉昭帝仅授以“中二千石”的典属国，曾引起朝廷内外的议论，说明典属国一职并不重要。后来，典属国由将军兼领，地位有所提高，有时也带兵至属国地方打仗，保护边境安全。
属国设置的时间不同，规模大小不同，地理位置也不一样，致使它的发展情况也各不相同。以凉州为例，天水属国设置最早，但它所处的地理位置不宜安排大批陆续归附的部落，所以没有什么发展；张掖属国设置较晚，但它位于河西走廊地区，地理位置重要，不断有少数民族部落前来归附，发展很快，至西汉末年已发展成为所有属国中最大的属国，在河西地区发挥了很大作用。
二、关于“五属国”说
西汉开始设置属国的情况，以及具体时间和地点，虽然《史记》《汉书》等文献都有记载，但由于后人互相抄引解释，反而把简单的问题弄得复杂化了。
《史记·骠骑列传》载：“元狩二年……浑邪王乘传先诣行在所，尽将其众渡河，降者数万，号称十万。既至长安，居顷之，乃分徙降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗，为属国。”《汉书·武帝纪》载：“元狩二年……秋，匈奴昆邪王杀休屠王，并将其众合四万余人来降，置五属国以处之。”同书《百官公卿表》：“元狩三年，昆邪王降，复增属国。”《霍去病传》载：昆邪王降，“分处降者于边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗为属国”。《史记正义》称：“以来降之民，徙置五郡，各依本国之俗而属汉，故日属国。”《资治通鉴》元狩二年条云：“……居顷之，乃分徙降者边五郡故塞外，而皆在河南，因其故俗为五属国。”《资治通鉴》所记与《史记》基本相同，可见本于《史记》。但司马迁在“属国”前无“五”字，司马光在此增加了一个“五”字，成了五个属国，与原文就不一样了。
仅以上六条引文，就有三个问题互相矛盾：（一）是元狩二年还是三年开始设置；（二）是否同时设置五个属国；（三）最初设置属国的边五郡在什么地方。
关于始设年代，《武帝纪》记为元狩二年，《百官公卿表》记为三年，《史记》、《资治通鉴》记在元狩二年下用“居顷之”分开，表示中间相隔一段时间，把文义贯通起来。《武帝纪》所记元狩二年是昆邪王降汉来到长安的时间，把后来置属国事附记于此，是编年体惯例。《百官公卿表》记为三年是表格要求，所以初设时间应在三年。《史记》和《资治通鉴》用“居顷之”是为了行文方便。
元狩三年是否同时设置五属国，这个问题从东汉以来一直搞不清楚。如果把几种记载对照，就可以看出《汉书》本于《史记》，文字略有增改，如改“分徙”为“分处”，又增加“于”字，不伤原意。但在《武帝纪》中却记为“置五属国以处之，以其地为武威、酒泉郡”。所说与《史记》不符，两件事都发生了错误。
五属国之说最早出自《盐铁论》。此书《诛秦篇》说：“浑邪率其众以降，置五属国以拒胡。”此话本来就不恰当，置属国并非拒胡。但班固修《武帝纪》，却用了“置五属国”的说法，把《史记》的原意篡改了，同时发生了纪、传相互矛盾的问题。
张守节《史记正义》虽不提五属国，但把原文“边五郡故塞外”省改为“五郡”。“边五郡故塞外”是比较含糊的概念，如西河郡的西塞外，就是北地郡的北塞外，也是上郡西塞外，并非确指五郡；《正义》改为“五郡”，既可把笼统的概念解释为具体地名，又可把塞外转移到塞内，显然与《史记》原意不符。
宋代修《资治通鉴》不加细考，前半句仍取《史记》“边五郡故塞外”之说，后半句又取“五属国”之说，成为“因其故俗为五属国”。增加一个“五”字，似乎成了有五郡边塞，就有五个属国，把“五郡”和“五属国”联系在一起了。
张守节提出“徙置五郡”，就解释五郡名称，认为五郡指陇西、北地、上郡、朔方、云中。《资治通鉴》不取此说，但胡三省注《通鉴》，又重复《正义》的说法，认为此五郡就是置属国的五郡，因而也就有五个属国。既然提出元狩三年设置了“五属国”，就考证五个属国的名称、地理方位。但多年争论没有结果，谁都说不出令人信服的结论。
其实，事情本来很清楚。元狩二年匈奴降众到长安，次年，汉朝政府决定将其三四万众分批安置在“边五郡故塞外”之地，令其自成部落。此“边五郡故塞外”就如汉朝“西北边塞外”一样，是个大致方位。实行这种制度，对汉朝来说是初试，制度不健全，只是想把匈奴降众尽快安置，不能长期留在长安。各种管理制度是以后逐步完善的，直至苏武任典属国，制度才全部形成。因此，说元狩三年就在五郡之地设五属国，与当时事实不符。
再者，当时归附四万余人，除浑邪王等贵族分封侯爵各自带走一批役使，汉朝政府又选留了一批骑兵“玄甲”，像金日一类贵族还要留在京城，这样所剩群众不过二三万人。把二三万人分置在五郡，设五属国管理，是很不方便的。
可见“五属国”是《盐铁论》中出现的一种不确切的提法，与安置浑邪、休屠二部降众置属国事不完全一样。元狩三年并没有同时设置五属国。
关于边五郡指哪五郡，历来意见不一。上引《正义》和胡注认为是指陇西、北地、上郡、朔方、云中。清代汪子昌《青学斋集·汉置五属国考》把五郡和五属国混在一起，认为“五属国者，勇士也，三水也，美稷与蒲泽也，其一自是张掖，不得取龟兹足其数”。“张掖本昆邪故地，业已归顺于此时，置属国即不当后于此时”。
《正义》所说陇西、北地、上郡当属边五郡之列。但朔方郡为元朔二年新复，跨河南北，鸡鹿、高阙等塞都在大河之北，云中郡亦在河北，与“而皆在河南”的原则不符。而且朔方、云中二郡与匈奴单于庭相对，不宜安置这批匈奴降众。汪氏根据《汉书·地理志》所载设属国都尉治所的勇土、三水、美稷、蒲泽，提出五郡为陇西（后分置天水郡）、北地（后分置安定郡）、西河、五原四郡，删去有属国都尉治所的上郡，而补上张掖，合为五郡。
张掖郡是否能列在设置属国的边五郡地区呢？当然不能。第一，张掖远在大河之西千里，与“而皆在河南”一语不符。第二，张掖设郡年代虽然有争论，但不会在元狩三年之前则是肯定的。《汉书·地理志》记为太初元年开张掖郡，在此以前张掖无郡太守，不能置于边五郡之列。第三，这次安置匈奴降众，是指昆邪王带到长安的三四万人，并不包括留在原地未东迁的那一部分匈奴人。汉朝政府也不可能把已经接到长安的匈奴部众遣返原籍，设置属国。因此，元狩三年张掖不能列入边五郡之数。
陈汉章《汉置五属国考》把元狩三年所指边五郡与刘歆议立五属国郡名分开，同时指出《玉海·地理部》和《官制部》把张掖列入边五郡之数与事实不符，这两条意见完全可以肯定。但陈氏不从实际出发，先有五属国的框框，然后把《汉书·地理志》所载有属国都尉治所的五郡断定为元狩三年所指的边五郡，这就不对了。朔方郡为当时西北的最边郡，边五郡之数舍去朔方，不符合当时的政治形势。当时所指边五郡，包括陇西、北地、西河、上郡。朔方、五原为秦九原郡地，汉元朔二年新复，三年始筑朔方城。朔方与五原二郡分治，都是新郡，人们习惯上仍把它们视为一郡，所以边五郡之一，包括朔方与五原郡。
三、西汉设置的属国
西汉设置属国虽始于元狩三年，但受秦影响，设属国的想法早在文景时就有人提出。《汉书·贾谊传》谊陈政事书云：“臣窃料匈奴之众不过汉一大县，以天下之大，困于一县之众，甚为执事者羞之。陛下何不试以臣为属国之官以主匈奴？行臣之计，请必系单于之颈而制其命，伏中行说而笞其背，举匈奴之众唯上之令。”贾谊的议论虽然属于风华正茂的书生狂言，但这种思想在汉朝政府的政策中必然会发生作用。
西汉从元狩三年，历经昭、宣二帝，共设置七个属国。汉平帝元始五年，王莽又议在西海（今青海）设西海属国以统治先零羌。次年先零羌起义，把西海郡太守赶走了。
关于西汉设置的属国，分述如下：
安定属国（又称三水属国、北地属国）《汉书·地理志》载，安定三水县，属国都尉治。安定郡元鼎三年由北地郡分置，在此以前属北地郡，又称北地属国。《读史方舆纪要》卷五八镇原县条载：“三水城在县东北百里，汉置三水县，属安定郡，属国都尉治焉。”《水经注·河水》载，三水县故城在高平川东。高平川以东的参、大青山，即今庆阳、环县西部地区，古代为义渠戎活动范围。这里气候温和，水草丰茂，可耕可牧，义渠戎因此而强盛。秦灭义渠置北地郡。秦亡，匈奴多次南下掠夺，北地郡人口散亡很多。元狩三年置属国以处匈奴降众，这里就成为合适的地方。加上这里多山，远离匈奴单于王庭，也符合政治安全的要求。
安定属国应是元狩三年安置匈奴降众所设的第一个属国。《后汉书·卢芳传》：“卢芳，字君期，安定三水人，居左谷中。王莽末，乃与三水属国羌、胡起兵。更始败，乃立芳为上将军、西平王。”可见，西汉末年安定属国羌、胡势力很大。《资治通鉴》卷四十记述卢芳身世时称：“卢芳居左谷中，诈称武帝曾孙刘文伯，云：曾祖母，匈奴浑邪王之姊也。常以是言诳惑安定间。”卢芳自称为武帝曾孙，固属编造，但与昆邪部匈奴有密切关系则是可以肯定的。昆邪部与汉朝政府直接发生关系在武帝元狩二年，根据《通鉴》这个线索，可以推测安定属国是安置昆邪部匈奴降众的地方，有一部分王室贵族也迁到这里。
安定属国吏民有胡有羌。胡是匈奴，是掌权者。人数多。除上述卢芳外，还有肥头小卿。《续汉书》载：“安定属国人，本属国降胡也，居参燃、青山中，其豪帅号肥头小卿。”豪帅是羌胡中兼用的称号，指部落首领，肥头小卿虽为降胡，但管辖下的部众必有羌人。此羌人来源一为原先匈奴掠夺的羌奴，二是自愿从陇西、天水等郡迁来的羌人。西汉时安定属国羌人不太多，东汉时羌人势力超过匈奴人。
西汉末年安定属国究竟有多少人，史书无明确记载。《东观汉记》称卢芳有“属国胡数千”，《后汉书·冯异传》载“青山胡率万余人降异”，这是战争二十年后的青山胡数字。《卢芳传》又载：“及芳败，胡人还乡里，积苦县官徭役。其中有骏马少伯者，素刚，壮，（建武）二十一年遂率种人反畔，与匈奴连和，屯聚青山。”刘秀命陈诉平定，将余众徙于天水冀县。根据以上所记，安定属国人数最多时不过数万人。
天水属国《汉书·地理志》载，天水郡勇士县，属国都尉治。勇士在榆中北，原属陇西郡，元鼎三年置天水郡后，隶天水郡，为郡最西部的县。《通鉴地理今释》卷二四载：“勇士，今甘肃兰州府金县东北。”《读史方舆纪要》卷六O载，金县在兰州东九十里，西南至临洮府百八十里，元狩二年夏，霍去病从焉支山返回，《汉书·霍去病传》所称“合短兵，鏖皋兰下，杀折兰王，斩卢侯王”，大概就在这个地区。《读史方舆纪要》云皋兰山在兰州南五里，“《汉书》霍去病为骠骑将军，击匈奴，屯兵皋兰下，即此”。这是皋兰西段。山脉向东延伸，即汉勇士县地。《史记正义》引颜师古注：“折兰，匈奴中姓也。”大概是匈奴折兰氏统治的一个小国。又《集解》引张晏云：“折兰、卢胡，国名也。”卢胡可能就是张掖卢水胡东迁的一支，后来北地卢水胡的前身。他们由河西迁居于此后，受匈奴贵族统治，与折兰同为匈奴统治下的邻国。
天水勇士所设的属国，恐怕就是为了安置折兰、卢胡二部民众。《史记·骠骑列传》称霍去病在击折兰、卢胡部时“诛全甲”，《汉书·霍去病传》称：“锐悍者诛，全甲获丑。”说明这次战役主要是打击二部武装力量，未触及一般群众。同年秋季，昆邪王率部到长安，折兰、卢胡二部并未同行，对二部降众的安置只能放在原地附近。西汉在设置属国时，设勇士属国就是为处理折兰、卢胡二部降众，使他们得到“因其故俗”的待遇。