中国城镇住房制度十二年改革，成绩无疑是巨大的，但因应社会公众的非议而推出一个又一个《意见》和《通知》，说明中国城镇住房制度改革的问题也是不少的。只有科学总结中国城镇住房制度改革的得失，才能真正推动中国房地产市场的健康发展。
一、中国城镇住宅市场化改革的成绩
中国城镇住房制度改革的核心内容是将城镇住房的供求推向市场，由市场供求来决定住房价格，由住房价格来调节住房供求，从而使得中国城镇住房的市场建设在很短的时间内取得了巨大的进步。具体来说，它包括以下几个方面：
第一，中国城镇居民人均住房水平显著提高。1978年中国城市人均住宅建筑面积仅6.7平方米。1998年即改革开放20年后，中国城市人均住宅建筑面积也才达到18.7平方米。2006年，中国城镇住房制度改革进入第8个年头，中国城市人均住宅建筑面积已经达到27.1平方米，比1998年高出8.4平方米，比1978年高出20.4平方米。考虑到中国城市人口的急剧增长，如果采用城镇新建住宅面积指标更能反映中国城镇住房制度改革的巨大成就。1978年，中国城镇新建住宅面积仅仅0.38亿平方米，1998年是4.76亿平方米，2007年已经达到6.88亿平方米。中国城镇居民住房水平的提高不仅体现在住宅面积的增加上，更体现在住宅质量的提高上，居民住宅已经由最初的通水、通电、通气扩大到通电话、通宽带、通有线电视等，所有这些都极大地改善了城镇居民的生活质量。
第二，住房市场初步形成。中国城镇住房制度改革的成绩可以概括为：住宅供给的市场化、住宅需求的市场化和住宅价格决定的市场化。1995～2007年的13年间，商品住宅占全国竣工住宅面积的比重分别为11%、10%、10%、11%、12.7%、15.3%、18.9%、21.3%、25.9%、27.8%、32.9%、34.6%、34%，呈现明显的上升趋势。住宅市场的价格机制对住宅供求数量的影响日益明显：根据市场需求来提供住宅，根据市场需求决定住宅提供的数量与等级；当住宅价格上升时，住宅供给量上升，住宅需求受到抑制；当住宅价格下跌时，住宅供给量下降，住宅需求量上升。住房市场已经成为中国城镇居民满足住房需求的主要载体，多层次住房市场体系极大地满足了人们对住房的不同需求。
第三，住宅产业成为促进经济增长的支柱产业。2007年，中国房地产开发投资25 280亿元，比2006年增长30.2%，其中商品住宅投资18 010亿元，增长32.1%。商品房竣工面积58 236万平方米，增长4.3%。商品房销售面积76 193万平方米，增长23.2%，其中商品住宅69 104万平方米，增长24.7%。规模庞大的房地产业所创造的国民生产总值占GDP的比重一直相当可观，加上房地产是典型的劳动、资金和资源密集型产业，它所提供的商品和劳务不仅是人们生产、生活所必需的，而且会刺激更多的商品和劳务的消费，这样，房地产行业的发展一方面会后向拉动基础原材料行业的发展，另一方面会前向推动耐用消费品的消费，房地产行业历来构成一个国家经济起飞和成熟时期的支柱产业。
第四，政府调控机制在住宅市场初见成效。中国城镇住房制度的改革，不仅仅是让市场价格机制来调节住房的供求，实现住宅市场供求的基本平衡，还要让住宅市场的运行和发展符合社会福利的最大化，让住宅市场反映政府的意志，确保政府对住宅市场的有效调控。在中国住宅市场发展的过程中，政府的宏观经济政策已经开始对住宅市场产生强有力的影响。自1998年中国城镇住房制度改革开始，中国的商品住宅竣工面积就在迅速地扩大，1998～2007年10年间分别达到14 125.7万平方米、17 640.7 万平方米、20 603.3万平方米、24 625.4万平方米、28 524.7万平方米、33 774.6万平方米、34 677.2万平方米、43 682.9万平方米、45 471.7 万平方米、49 831.3万平方米。但随着亚洲金融危机过后政府执行稳健的宏观经济政策，特别是2003年中国住宅管理部门出台一系列向经济适用住房倾斜的政策，中国的住宅市场也随之呈现比较稳健发展的态势。1998～2007年，中国住宅市场别墅和高档公寓投资完成额由高增长逐渐趋于平稳增长，其变动幅度分别为16.35%、-1.78%、51.16%、37%、39.75%、22.44%、69.62%、-2.26%、37.7%和25.06%。与别墅和高档公寓市场不同的是，中国经济适用房市场年投资完成额由低增长走向次高增长，1998～2007年的变动幅度分别为46.02%、61.35%、24.12%、10.55%、-1.77%、5.59%、-2.51%、-14.38%、34.22%、17.81%。两者的和而不同正是政府宏观经济政策调控效果的体现。
第五，有助于中国住房体系的完善。片面强调市场化取向的中国城镇住房体制改革虽然取得的成果较具局限性，却为中国建立完善的住房市场体系特别是保障住房体系提供了宝贵的经验和教训。已有的改革实践告诉我们，住宅市场化只能解决一部分人的住房问题，另一部分人的住宅需求是不可能通过市场渠道来解决的，它有赖于政府的直接干预。2007年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，实际上是对以往城镇住房制度改革反思和总结的结果。尽管中国保障性住房体系的建立还要经过一个较长的时期，但可以肯定，没有过去失败的教训为基础，建立起面向低收入居民的廉租住房制度、面向中低收入居民的经济适用房制度以及面向城镇职工的以个人强制储蓄和单位、政府补贴为主要内容的住房公积金制度，从而成功搭建具有中国特色的住房保障制度框架，是不可能的。
二、中国城镇住宅市场改革的不足
中国城镇住房制度改革的不足与中国城镇住房制度改革成绩的局限性是一脉相承的。改革的成绩来自于住宅的市场化，改革的不足同样来自于住宅的市场化。中国城镇住房制度市场化改革的不足主要表现为：
第一，住宅的供给不能满足中低收入阶层的住宅需求。
城镇住房制度改革的市场化首先意味着住宅供给的市场化。由于住宅用地供给的有限性，为获取更多的绝对利润，房地产开发商会尽可能在单位住宅用地上投入最多的资本，这样做的结果往往是住宅供给走向高档化和奢侈化。迫于政策和舆论压力，房地产开发商也会开发一些低档楼盘，但这些住宅通常呈现拥挤化、低质化的特征。总之，在有限的住宅用地供应制度下，通过市场化渠道供应的住宅往往不是中低收入阶层的首选，它们往往也不能满足中低收入阶层的住房需求。
第二，住宅的需求主要表现为高收入人群的居住和投机需求。
市场经济条件下，收入分配的两极分化是经济发展的内在规律，只不过分化的程度会受到宏观经济政策的遏制。宏观经济政策越有效，收入分配的两极分化程度越轻。收入分配两极分化对住宅需求的影响就是高收入人群的奢侈性住宅需求规模庞大，远远超过中低收入阶层生存和发展的住宅需求水平。如果住宅的供应不仅受到地理位置的限制，还受到政府政策的控制，则高收入人群的住宅需求对住宅市场的总体影响会更大。特别是，当经济发展长期趋势向好，住宅市场的价格节节攀升之际，可以肯定，只要政府对住宅市场不加以积极有效的干预，任由市场机制发挥作用，住宅市场只能是高收入阶层居住和投机需求得到充分满足的市场。
第三，住宅的价格具有垄断特征。
中国城镇住房制度改革的市场化并不意味着中国住宅市场价格的形成一定遵循完全竞争的规则，恰恰相反，由于各种理由充足的自然和人为因素，中国住宅市场的价格具有典型的垄断特征。一是住宅用地天然具有地理位置的独占性，这种独占性使得没有劳动投入的土地具有了价格，而且价格水平只与住宅购买者的购买力有关，住宅购买者的购买力越高，地价的水平也越高；二是在所有人类赖以生存和发展的自然资源中，耕地是最基本的自然资源，在可以预见的未来，住宅用地主要来自于耕地特别是优质耕地的格局不会改变，这就使住宅用地与耕地产生了尖锐的矛盾，政府出于非经济原因对耕地的保护其实就是对住宅用地的某种限制，这客观上也能加剧房价的上涨；三是土地的国有性质，极其有利于地方政府在出让土地开发权过程中的寻租行为，这种寻租行为与政府成员个人腐败集合在一起，使得中国住宅价格的形成具有多重垄断的特征。
第四，政府对住宅市场的干预很难达到预期的社会效益。
在强调住房制度改革一切市场化的基础上，政府对住宅市场实施过多干预是不可能的。市场经济是效率优先的经济，任何政府干预在一定程度上都是对效率的伤害，所以政府对住宅市场的干预一般都是微调。然而有些住房问题依靠政府的微调根本无法解决，如低收入阶层的住宅需求问题，政府对住宅市场的调控，微调效果与不调效果一个样，唯一占便宜的是那些能够买得起多套住宅的中高收入阶层。如果政府对住宅市场进行彻底调整，很可能退回到改革前的状态，对住宅市场效率的伤害更大。1998年中国城镇住房制度改革以来，面对社会公众对房价的质疑，中国政府各级部门对住宅价格的一路飙涨无能为力就是一个非常明显的例子。
第五，中国住宅市场改革具有强烈的收入再分配效应。
中国住宅市场是发展中的市场，住宅供应的增长不能满足住宅需求的增长是中国住宅市场的长期趋势，这就注定了在长期内中国住宅具有投资品的特质，住宅的投资和投机需求巨大。中国城镇住房制度的市场化改革，虽然名义上是满足社会各个阶层的住宅需求，实际效果却是允许中国的高收入阶层通过市场渠道对住宅产业进行投资和投机，从而加剧了中国住宅市场的供求缺口，推动了中国住宅市场的价格上涨。这种价格上涨一方面增加了中高收入阶层的财富规模，另一方面使得低收入阶层通过市场渠道解决住宅需求的梦想更加遥不可及，进一步扩大了社会已有的收入分配鸿沟。如果考虑到存量住宅的行政分配，由此产生的收入再分配效应就更为显著。
中国城镇住房制度改革过度市场化带来的弊端带给社会极大的不安。面对社会公众“房价过高”的质疑，2009年5月，国土资源部组织开展了房地产项目用地地价专项调查，调查结果是地价占房价比最低为5.3%，最高为58.6%，平均为23.2%。其中，东部地区平均为27%，高于其他区域，从而驳斥所谓的“地价推高房价”观点。然而，对于国土资源部的这一结论，社会各界从不同角度进行批驳。其实，国土资源部作为政府的重要组成部分，作为住宅市场的直接参与者，仅仅满足于为自己推卸责任是远远不够的，它应该对当前住宅市场存在的问题及其解决思路、解决方式直接提出自己的看法。例如，住宅是必需品吗？所有住宅需求都只能通过市场渠道满足吗？住宅供应的非市场渠道有哪些？它能满足人们的住宅基本需求吗？等等。只有回答了这些问题，才能平息社会公众的不忿。因为有房者是不在乎房价有多高的，他们只在乎房价有多低；无房者才希望房价尽可能低，至少低到自己能够购买得起的地步。