2.2.1邀请招标采购的涵义
1.定义
邀请招标，是指采购人或采购代理机构（招标人）通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书的招标采购方式。或者说是招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标，只有接到投标邀请书的法人或者其他组织才能参加投标的一种招标方式。采用这种招标方式时，其他潜在的投标人被排除在投标竞争之外，因此它也被称为有限竞争性招标。邀请招标的定义主要包括以下两个基本点：
（1）邀请招标必须向三个以上的潜在投标人发出邀请；
（2）被邀请的潜在投标人必须是法人或者组织，同时必须具备两个条件，一是具备承担招标项目的能力，二是资信良好。
2.适用条件
按照我国相关招标投标法的规定，以下一些项目可以采用邀请招标采购方式：
（1）涉及国家安全、国家秘密不适宜公开招标的项目；
（2）项目技术复杂、有特殊要求或者受自然地域环境限制，只有少量几家潜在投标人可供选择的专业性很强的货物、工程、服务项目；
（3）采用公开招标方式的费用占招标项目总价值的比例过大的货物或服务项目；
（4）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的货物或服务；
（5）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的货物或服务；
（6）法律、行政法规或者国务院规定的不宜公开招标的项目。
3.操作流程
采用邀请招标采购方式的，应当遵循以下一些操作流程：
（1）接收采购项目经费管理负责人（以下简称采购人）审核批准的采购清单。
如果采购项目经费有特定来源，必须经相关部门审核批准。
（2）接收采购人提交的详细的采购需求资料和“×××采购特殊方式申请表”，申请采用邀请招标采购方式。
（3）招投标管理中心经办人在“×××采购特殊方式申请表”上提出处理意见，并报领导批示，领导同意后，方可执行邀请招标采购方式。
（4）编制招标文件。
根据采购人提供的采购需求资料和有关规范，制作《招标文件》，所需时间视采购项目复杂程度而定，一般3-5个工作日。
（5）确认招标文件。
采购人审核并签字确认《招标文件》。
（6）发出招标邀请。
从符合邀请招标资格条件的供应商中，通过随机抽取不少于三家的供应商，并向其发出投标邀请函，并发售《招标文件》。
（7）勘探答疑。
根据项目要求，组织采购项目的现场勘探、答疑工作。
（8）组建评标委员会。
评标委员会由采购人代表和有关技术、经济等方面的专家共五人以上单数构成。其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。技术、经济方面的专家由采购管理人员会同采购单位代表、纪监审办代表于项目开标前一个工作日从采购评审专家库中随即抽取。
（9）开标、评标。
招标文件发出7天后组织开标、评标会议，评标工作应在开标当天内完成。
（10）通知。
书面通知纪监审办派代表出席开标、评标会议，通知包括采购内容和开标、地点；通知采购人派代表参加评标工作。
（11）评审。
项目经办人负责主持评标会议，包括负责到会人员在签到表上签名；宣读评审纪律、评标方法及标准；督促评审专家写项目评审个人意见书；督促专家组长或亲自写评标报告，宣读评标报告；评标报告通过后，督促所有评标专家、纪监审代表、用户代表在评标报告相应的位置上签字。
（12）定标。
根据评标委员会对评审结果的确定意见，填写评标结果呈报表，并与评标报告一同呈报相关领导批示。
（13）发出招标结果通知。
招投标管理中心向中标人发出《中标通知书》，向未中标人发出《招标结果通知书》。
（14）合同签订及备案。
按照招标文件和中标人的投标文件中确定的事项拟定采购合同或协议范本，并督促采购人与中标供应商在合同或协议上签字，中标供应商须加盖合同章；合同签字后，由招投标管理中心加盖合同章，合同副本交相关部门备案。
（15）退还投标保证金。
按照《招标文件》的有关约定，在规定时间内退还投标保证金。
（16）文件归档。
编写招标工作小结，将采购活动的相关资料归档，妥善保存十五年。
2.2.2邀请招标采购的基本特点
邀请招标是由采购人根据供应商或者承包商的资信和业绩，选择一定数目的法人或其他组织（不能少于3家），向其发出招标邀请书，邀请他们参加投标竞争，从中选定中标的供应商。邀请招标作为一种限制性的招标方式，其最大的缺点是限制了竞争，不能使所有的潜在投标人处于平等的竞争地位，特别是对于新产生或者新发展起来的潜在投标人更是如此。具体说来，这种招标采购方式具有以下一些基本特点：
（1）发布信息的方式为招标邀请书；
（2）采购人在一定范围内邀请供应商参加投标；
（3）竞争范围有限，采购人只要向3家以上供应商发出邀请招标书即可；
（4）招标时间大大缩短，招标费用也相对低一些；
（5）公开程度逊色于公开招标。
2.2.3邀请招标采购中的舞弊手段
邀请招标作为法定的采购方式之一，也是公开招标方式的一种衍生形式，是指采购单位不发布采购信息，而是根据招标内容确定一批供应商作为邀请投标对象，并将招标公告直接送往这批供应商，而其他供应商却无从知道招标信息的一种招标采购方式。因此，就公开程度而言，邀请招标采购逊色于公开招标采购。而在实际工作中，邀请招标采购的行为也极不规范，有的成了规避公开招标的借口，有的变相大搞地方保护，有的私下进行“邀请”，大搞暗箱操作等等，这不仅扰乱了采购市场秩序，还滋生了腐败舞弊行为。具体说来，邀请招标中的舞弊手段主要有以下几种：
（1）招标人大开“人情标”。
很多单位内部的招标多数采用邀请招标方式，一般不公开发布招标信息，这就导致有些领导或经办人员只邀请关系单位投标，没关系的单位即使实力强、资质高也会遭到拒绝，这就是所谓的“人情标”。这样，在最初确定投标单位时就存在着倾向性和排斥性，更不用提随后程序的公平性了。“人情标”在邀请招标中是非常普的遍，具体体现在以下三个方面：
①被邀请来参与竞争的供应商，大多是由招标单位的领导指定或由招标经办人说了算的供应商，而其他潜在的供应商却难以参与竞争，招标严重缺乏公平性和竞争性。
②招标人拉亲帮友，认为“肥水不流外人田”，因此，他们往往喜欢邀请关系单位参与投标。
③招标人保密意识差。心存“邪念”的供应商说几句好话或提供少许实惠就能引诱其将参加竞争的供应商的情况和盘托出，为其串标提供了信息。
（2）借口“特殊性”，规避公开招标。
我国相关法律规定，具有特殊性的项目可使用邀请招标，但究竟什么样的情形才能称得上是“特殊性”，这就需要作出具体的、可操作性的规定。由于采购项目的特殊性是决定项目是否可以采用邀请招标方式进行采购的重要因素，是实际工作中各种规避公开招标而采用邀请招标方式采购的一大借口，因此，很多采购方片面强调自己采购项目的种种特殊性，如，着急要用，或要有专业性的服务网点等等情况，而这些特殊性是否合理、是否规范，就无从考证，更无法下结论，因为法律上并没有对特殊性一词作出具体的规定，因而就缺少了公认的参照标准和判断依据，这就给制造特殊性留下了更大的空间、借口或理由。因此，邀请招标有着更多的主观操作范围，使得有些人故意用错招标方式，明明应该采用公开招标方式采购，却采用了邀请招标方式，从而使采购活动失去了竞争性和公平性。
（3）随意“简化”邀请招标，弱化内部牵制。
邀请招标并不是将公开招标简单化，实际上它的程序比公开招标更规范、更复杂，这主要就是为了不鼓励大家过多地使用邀请招标采购方式。但是，很多采购单位却理解为邀请招标的操作更加简单，随意性更大。
在实际工作中，有不少的采购人或采购代理机构，在选择邀请对象时，随意“简化”邀请招标的操作环节，弱化内部牵制和监督力度。他们既不对外发布邀请招标信息，又没有实施供应商的资格预审，更没有随机抽选的程序等等。而是仅凭采购操作人员的集体推荐，或仅凭几张名片等，就简单地找了几个供应商作为邀请招标的对象。即使他们并没有任何私心杂念或其他腐败行为，但这种不负责任的做法也有可能影响到采购项目的采购质量，甚至于严重地危及到采购人的正当权益。
（4）回避外地供应商，变相搞地方主义。
实际工作中，有些地方的集中采购机构及其工作人员等，常常以邀请为名，有意回避外地供应商的介入，变相搞地方保守。他们为了保护其地方的利益，在邀请招标的采购操作中，总是有意缩小其邀请对象的选择范围，只向本地的供应商发出投标邀请，却不向外地的高资质、竞争力强的供应商或潜在的投标人发出邀请投标通知，内心根本就不想充分公开其招标采购信息。这就变相地排斥了外地潜在投标人或供应商介入本地的政府采购市场，严重地影响了政府采购的质量和效果。
（5）暗助供应商的不法行为。
实际工作中，在选择被邀请的对象时，有些招标工作人员为了“协助”某个供应商中标，就采取暗地里安插几个无资质或低资质的供应商参加“凑数”投标等办法，或串通几个供应商参加“陪”标，以蒙混大家的视线，“确保”某个供应商能中标。
（6）邀请彼此间熟悉的供应商。
在邀请招标采购中，有些被邀请的供应商彼此之间很熟悉其关系密切。一般而言，相互之间有往来且关系密切的供应商也很容易同谋作弊，搞虚假竞争，暗地里大搞“轮流坐庄”，或私下“分标”，发生平均供应采购项目等舞弊行为，大大损害了招标采购人的合法利益。
2.2.4防范技巧
邀请招标不同于公开招标，招标人有邀请的主动权就有可能故意邀请与其关系比较好的几家供应商。因此，在实际招标采购中需慎用邀请招标，除非特殊情况，我们一般不采用邀请招标，而大多采用公开招标方式进行采购。为了防止和减少邀请招标采购中的舞弊现象，必须掌握一些防范技巧，主要有：
（1）要防范招标中的“人情关系网”。
对拟“邀请”的投标人或供应商，不能由少数人指定或进行“内线”式的单方联系，事前就必须要严格地做好“邀请”对象的资格审查工作，对各种人情介绍商、关系商、低资质商等，应坚持做到毫不留情地回避，对各种无资质商、甚至于一些不法商等，必须要坚决做到毫不客气地将其拒之于政府采购的大门之外，只有这样，才能有效地防范有些人利用选择被“邀请”对象的机会，变相地邀请其人情关系商等，以蒙混大家的视线，达到其暗助某些投标人或供应商的舞弊行为。
（2）要对邀请招标的条件作出限定。
通常说来，被邀请招标的法人或其他组织应不少于三家；而且该法人或其他组织资信良好，具备承担招标项目的能力。前者是对邀请投标范围的最低限度的要求，以保证适当程度的竞争性；后者是对投标人资格和能力的要求，招标人对此还可以进行资格审查，以确定投标人是否达到这方面的要求。为了保证邀请招标适当程度的竞争性，除潜在招标人有限外，招标人应邀请尽量多的法人或其他组织，向其发出投标邀请书，以确保有效的竞争。
（3）要防范招标中的“地方保守主义”行为。
在实际工作中，邀请招标中的“地方保守主义”行为严重地影响了政府采购的质量。因此，邀请招标工作必须要坚持做到邀请的对象尽可能多些、邀请的范围尽可能广些等等，自觉克服“地方保守主义”，只有这样，才能最大限度地诱发潜在的投标人或供应商之间的激烈竞争，采购工作的市场效应才能真正得以形成。
（4）要加强对邀请招标项目的审核。
对招标项目是否应以邀请招标方式的必要性进行严格把关，如需采用邀请招标方式采购的项目，应对投标报价的合理性进行论证，并建议以透明标底费率评标办法来定标。
（5）要增加“受邀”投标人的数量。
在邀请对象选择上应当尽量扩大透明度，针对项目所要求的技术性需要，并综合考虑邀请招标的时间跨度，增加邀请投标人的数量。通过加大项目的信息公开，以吸引更多的潜在投标人参与，加大投标人的串标难度。
（6）要建立投标人信息库。
为增加招标项目投标人“邀请”的可选择性，应当建立一个专门的信息库，用于储备相当数量具备各类资质条件且资信良好的投标人数据库。通过建立投标人信息库，可以确保每个招标项目都能公开透明地选择投标人，既能防止排斥潜在投标人，又能使招标人无法任意指定受邀对象，从而有效防止腐败问题的发生。
（7）要防范招标过程中的信息泄露。
由于邀请招标是一种选择有限个、特定的供应商参与投标的一种采购方式，这种特定的投标人，可能就有不少的是采购工作人员熟悉的供应商。因此，事前严格保守招标采购工作的有关信息秘密，就显得特别重要，而一旦有“个别”供应商或投标人得到了不应公开的招标采购信息，就会很容易导致被邀请的供应商或投标人之间相互通谋作弊，搞虚假竞争，暗地里却私下“轮流做庄”，或采取“分标”方法，“平均”供应采购项目等，致使邀请招标的采购工作丧失了应有的价值和效果。
（8）完善邀请招标的操作程序。
我们必须要对邀请招标工作制定出一系列的操作程序，以规范邀请招标行为。实行大型项目采购时，采用邀请招标必须采取招投标领导小组决策讨论通过机制；对小型项目也要履行一套较公开招标方式简化的操作程序，如扩大邀请对象数量、通过抽签来决定投标人等方式。可以首先要求采购人在省级财政部门指定的媒体上公开发布其邀请招标信息，然后再对响应人进行资格预审，最后再在资格合格的供应商中通过随机方式抽选不少于三家的供应商作为邀请招标的对象进行邀请招标。通过这样程序，既可以相互牵制、相互监督，又能体现出客观公正、公平合理的必要手续和环节，能够有效避免各种暗箱操作行为。
（9）要严格按照规定执行邀请招标。
邀请招标并不是公开招标的简单化，它也有自己特殊的招标规定。在实际操作中，应该严格按照规定来执行，具体要做好以下几方面的工作：
①加强资质审查工作，针对项目内容邀请符合相应资格的单位参加投标，在标书发出前需召开招标交底会，确认所邀请的单位有项目实施能力并响应投标邀请，同时确定适当数量的邀请投标单位（一般为4～5家）。
②在招标文件中明确投标文件不符合规定的具体情况，强调投标截止时间。
③招标人招标前应做好充分的招标准备工作，明确招标目的，在招标文件中应对所招标项目、内容描述准确，要求明确、合理，并及时组织招标项目的答疑，对所发生的疑问以补充文件形式统一进行书面答复。
④加强标底管理，保证邀请的投标人不属于同一利益集团。
⑤为保证投标工作的正常进行，需要规定一定数量的投标保证金。
（10）要严格邀请对象的产生程序。
对拟邀请的投标人或供应商，应当有其严格的产生程序。不能由少数人指定或进行内线式的单方联系，事前就必须要严格地做好邀请对象的资格审查工作。对各种人情介绍商、关系商、低资质商等，应坚持做到毫不留情地回避；对各种无资质商，甚至于一些有违法前科劣迹的不法商等，必须要坚决做到毫不客气地将其拒之于邀请招标采购的大门之外。只有这样，才能有效地防范有些人利用选择邀请对象的机会，变相地邀请其人情关系商，大开“人情标”，以蒙混大家的视线，达到其暗助某些投标人或供应商中标的舞弊行为。
2.2.5案例评析
案例一：
某省卫生厅受一家省级重点医院的委托，承担了一个医学仪器的采购项目。采购工作人员和医院代表经过广泛调研和深入研究，认为此仪器技术较为复杂，国内只有不超过5家企业具备生产能力，因此适宜采用邀请招标采购方式，并随后向省财政厅提出了申请。经过几天的等待，申请终于得到了财政厅的批准。
很快，卫生厅在该省的政府采购网上发出了邀请招标资格预审公告，7个工作日内共有6家供应商主动报名。在卫生厅采购部门和医院代表的共同审查之下，5家供应商的资格证明文件合乎本次采购标准。随后，他们又在这5家中选取了注册资金最多的前三名参与投标，并发去了投标邀请书。投标邀请书上注明的正式开标日期，就是发出邀请后的第十二天。
开标日期如期来临，被邀请的三家供应商也如约而至。与往常参加公开招标相同，三家供应商都认真制作了投标文件，并派出了最优秀的业务代表。可是，卫生厅采购部门的工作人员却发现，供应商B的法人代表几次对他们欲言又止，似乎有难言之隐。经过一天紧张的评标，邀请招标结果正式出炉，供应商B没有成为最后的赢家。他们的法人代表首先找到了医院，询问最后收到投标邀请书的3家供应商是如何产生的，医院方面为了让未中标供应商得到满意的答复，避免引起事后质疑或投诉，就把情况如实地阐述给了供应商B。但没想到的是，几天之后，卫生厅和医院却收到了供应商B提交的质疑书。随后，供应商B又正式向财政厅提起了投诉。
财政厅详细调查了案件的始末，最后做出了处理决定，判定卫生厅及医院未按法律规定进行操作，本次采购无效，责令其重新组织招标。
这是一个将邀请招标采购程序简单化的典型案例。上述案例中，医院和卫生厅小心翼翼地按照政府采购法律法规的相关规定组织邀请招标，却偏偏漏掉了一些最重要的规定。比如，根据我国相关法律法规的规定，招标采购单位应从资格预审合格的投标人中随机选择3家以上的投标人，其中的“随机”大有学问。采购人要么抽签，要么摇号，万万不可按照某种标准指定。另外，虽然法律未单独规定邀请招标的等标期限，但我国财政部第十八号令在阐述二十天等标期的条款中使用了“采用招标方式采购”的措辞，这里的“招标方式”是暗含了公开招标和邀请招标两种方式。采购人仅仅从字面意思上去理解，而没有详细地琢磨，才导致了今天的错误。可见，邀请招标并不是将公开招标简单化，它的操作程序甚至比公开招标更规范、更复杂，实际上就是不鼓励大家过多地使用邀请招标方式进行采购。
案例二：
2010年7月，某招标中心受某国有企业的委托对预算金额为360万元的电脑设备进行了邀请招标采购，资格预审公告发出5天后，招标中心共收到7家电脑经销商的资格预审资料，其中只有5家经销商提供的预审资料全部符合资格审查标准。招标中心对这5家经销商进行悉心比较后，向其中4家经销商发出了投标邀请书。7月22日，开标如期举行，由3名从专家库中抽取的专家、采购人代表和招标中心的代表各1人组成的评标委员会按照招标文件的要求对4家经销商的产品、报价及售后服务进行了认真比较后，最终以相对优惠的价格与两家经销商成交。
据了解，在发布成交公告时，招标中心为了让未通过资格预审的投标人及落标经销商心服口服，还把未通过资格审查和落标的原因也一并公告了。然而，公告发出后的第三天，就遭到了通过资格审查而未收到投标邀请书的B公司的投诉。
监管部门负责人指出，本次电脑采购不具有特殊性，采用公开招标方式的费用也不会占政府采购项目总价值的比例过大，不满足邀请招标的适用范围；且根据相关规定，政府采购货物或服务的项目，单项或批量采购金额一次性达到100万元以上的，必须采用公开招标采购方式，而此次采购金额达360万，更不应该选择邀请招标采购方式。采用何种采购方式采购是须采购办审批的，而在此次采购中，采购办根本就不知道招标中心组织了这次采购。此外，该招标中心评标委员会的组成也存在很大的问题，预算金额达360万的货物采购项目的评标委员会却只有3个技术、经济方面的专家！而根据相关法律规定，采购数额在300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会中技术、经济方面的专家人数应当为五人以上单数，采购代理机构工作人员不得参加由本机构代理的政府采购项目的评标。
在此次招标中，招标中心在发布成交公告时，将未通过资格审查和落标的原因也一并公告了，这引起了未通过资格审查及落标的投标经销商的极大不满。其实，在国内政府采购中，没必要公布落标原因实属多此一举。
上述采购案例中，招标中心之所以遭到投诉是有其原因的。首先，该用公开招标的采购项目却采用了邀请招标方式。这次电脑采购不具有特殊性，采用公开招标方式的费用也不会占政府采购项目总价值的比例过大，不满足邀请招标的适用范围，因而不能使用邀请招标方式进行采购。
其次，资格预审公告的时间和挑选候选供应商的方式都不符合规范。根据相关法规规定，资格预审公告的期限不得少于七个工作日；招标采购单位应从评审合格的投标人中通过随机方式选择三家以上的投标人，并向其发出投标邀请书。而在上述案例中，招标中心的资格预审公告已经“少于7个工作日”，收到投标邀请书的4家经销商则是由招标中心悉心比较后，作出的选择，而非“随机方式选择”的。
再次，评标委员会的组成结构有问题。技术、经济方面的专家人数占评标委员会总人数的比例并未达到法定要求。
最后，招标中心落标原因一并公布实属多此一举。虽然国际招标确实有公布落标原因的要求，但国内政府采购却没有这样的规定，因而没必要多此一举，徒增不必要的麻烦。