这是指公元前221~公元220年这一历史时期，包括秦、西汉、东汉。公元前221年，秦王嬴政结束了战国以来诸侯割据称雄的局面，统一了全中国。为管理这个前所未有的封建帝国，秦王嬴政自称“始皇帝”，在中央建立三公、九卿制，在地方全面推行郡县制，创建了中国历史上第一个专制主义中央集权制的封建国家，形成了从中央到地方高度集中统一的政治、经济管理体制，把中国封建社会的历史推进到一个新的历史阶段。但是，秦王朝先后仅15年便短命而亡。继起的西汉、东汉王朝，为谋求长治久安，一面“汉承秦制”，把秦的基本政治、经济制度继承下来，一面又“汉惩秦失”，在生产关系和管理方式上，做了一系列的调整和变革，以适应生产力的发展。经过四百多年的努力，封建经济有了长足的发展，中央集权制的封建国家，得到进一步的巩固和加强。
秦汉时期是中国封建地主经济确立、定型和发展，也是中国古代经济管理思想和管理模式大发异彩的时期。
第一节 国民经济管理的决策模式
集权与放任，是形成于春秋战国并被理论化、系统化的两种国民经济决策思想。到秦汉时期，这两种思想被付诸国民经济的管理实践，产生了与之相应的多种经济管理模式，对后世产生重大影响。
一、专制集权的经济管理模式
公元前221年，秦始皇统一全国后，在为封建的中央集权国家政治体制的建立奠定基础的同时，也为封建经济基础的巩固和封建统治秩序的稳定做过努力，以法家的学说为依据制订了一系列国家控制、干预国民经济的政策，在经济管理上采用了专制集权型的管理模式。
（一）集权统一的指导思想
专制集权型管理模式的主要特征，是主张管理权力集中统一，这是与专制主义中央集权制的统治相适应的。秦始皇继承和发展了法家一派君权高度集中的思想，把皇权提高到至高无上的地步，以致“天下之事，无大小皆决于上”①。他不仅认为自己开创的事业“自上古未尝有，五帝所不及”②，而且想在生前做完和管理好后世应做的事。统一六国后，他在巡行各地的刻石中，反复宣传“皇帝临位，作制明法，……垂于后世，顺承勿革”③；“皇帝……经纬天下，永为仪则”；“常职既定，后嗣循业，长承圣治”④。意即一切管理国家需办之事，都已由他制定完好，后继者只要循章而行，照此办理，就可长治久安。他的一系列经济管理决策和措施，就是这一集权统一指导思想的反映。
（二）划一制度的管理原则
战国时期，由于封建割据，列国间“田畴异亩，车涂异轨，律令异法，衣冠异制，言语异声，文字异形”①，不利于社会经济和文化的发展。秦始皇统一全国后，下令坏城郭，决川防，夷险阻，并以原秦国制度为基础，统一货币，统一度量衡，统一车轨、交通，统一文字，做到“器械一量”，“车同轨”、“书同文”、“行同伦”。秦始皇刻石文所说的“治道运行，诸产得宜，皆有法式”、“咸有章旗”、“匡饬异俗”，反映了划一制度、“皆明壹之”的管理原则。
（三）“上农除末，黔首是富”的管理目标
公元前216年，秦始皇下令“使黔首（农民）自实田”②，在全国范围内确立了土地私有制，奠定了封建国家的经济基础。秦始皇还不断采用“复”和“谪发”的办法，奖励农民迁移至劳力不足的地方去开垦，免除其本身徭役，而对商贾，则作为“迁虏”，强制迁徙到边远荒凉地区去开垦和服役，目的在于打击商贾势力，稳定自耕农阶层，实现“上农除末，黔首足富”③的管理目标。秦始皇刻石文和秦群臣颂功德时总是说当时“黔首安宁，不用兵革”④；“男乐其畴（田亩），女修其业，事各有序，……莫不安所”⑤。这多少反映了秦统一之初农民的实际状况和愿望。
（四）法律、经济的管理手段
以法制力量作为管理经济的主要手段，是秦王朝经济管理的特征。从出土的秦简条文看，大部属于经济法规。每个生产部门，都设有专门管理机构，规定了严格的责罚条律，特别是经济上的责罚，贯穿于各个生产环节。诸如劳动管理、廪给制度、产品质量考核、工匠技艺培训和新产品的试制等，都体现了法律、经济的管理手段。
秦王朝是中国历史上实行高度集中管理的开始，其一系列集权统一的管理措施是开创性的，在不少方面也是成功的。但创设一代新制的秦始皇，不懂得攻守势异，想用简单划一的办法对待之。在夺取天下之后，不是息兵养民，安定社会，发展生产，而是“怀贪鄙之心，行自奋之志”①，“内兴功作，外攘夷狄”②，欲大无穷，赋敛无度，严刑峻法，残贼天下，造成“天下同苦秦”③的严重局面，导致秦王朝短命而亡。这说明，任何新制的建立，都需要加以完善和发展，否则，就不能体现新制的优越性，就不能谋求政权的长治久安。
秦王朝的兴亡史历史上多有评说。司马迁认为：“秦取天下多暴，然世异变，成功大”④。这不仅指政治制度而言，从经济管理上看，也应作如是观。
二、无为放任的经济管理模式
西汉政权是在秦亡之后，经四年楚汉战争建立起来的。汉高祖刘邦（前206~前195年）及其大臣谋士们，大都亲身参加了秦末农民起义，亲眼看到秦帝国的灭亡。因此，建国后，不得不对秦的速亡进行反思，希望能矫秦之弊，谋长治久安之策。这样，在管理方式上，开始了从专制集权到无为放任政策的转变。
（一）“无为而治”的指导思想
汉初，经济凋敝，社会残破，府库空虚，物价腾贵。史载“自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖”①。客观险恶的社会经济环境，迫切需要社会局面的安定，以便让人民休养生息，恢复社会生产。这既是人民的普遍要求，也是统治者惟一能够选择的道路。于是，渊源于战国，托言于黄帝、老子的黄老学派“无为而治”的管理思想，便应运而生。其中，宣传最力、贡献较大的，首推刘邦的谋士陆贾。史载：“陆生时时前说《诗》、《书》，高帝骂之曰：‘"公居马上得之，安事《诗》、《书》！’陆生曰：‘居马上得之，宁可以马上治之乎？且汤武逆取而以顺守之，文武并用，长久之术也’”②。戎马半生的刘邦不懂得取天下与管理天下有什么不同，想用简单划一的办法对待之。陆贾告诉他，攻取与守成要采取不同的策略，武力可以夺取天下，但不一定能管理好天下，只有“文武并用”，刚柔兼施，才是长治久安之策。刘邦顿开茅塞，让陆贾总结秦亡及历史上得失成败之道。陆贾著论12篇，刘邦“号其书曰《新语》”③。
陆贾在《新语》中指出：秦之速亡，重要原因之一在于太强调有为，结果“事逾繁，天下逾乱，法逾滋而奸逾滋，兵马益设而敌人逾多。秦非不欲为治，然失之者，乃举措暴众，而用刑太极故也”。④他依据道家“无为”思想，结合汉初社会现实，提出“道莫大于无为”⑤的观点，认为治理天下必须无为。强调“国不兴无事之功”，“息力役而省贡献”⑥，不要扰民，对生产过程不要横加干涉。只有这样，才能“统理”（管理）好政治、经济并取得成效。这一“无为”思想产生于大乱之后，符合汉初的实际情况和社会需要，因而为刘邦及其后继者接受，成为汉初管理社会政治经济的基本指导思想。
（二）自由放任的管理原则
在无为而治的思想指导下，汉初，“开关梁，驰山泽之禁”，实行自由放任的管理原则，富商大贾“周流天下，交易之物莫不通，得其所欲”①。平阳侯曹参相齐时，礼请善治黄老之学的盖公，求问安集百姓之法。盖公为言“治道，贵清静而民自定”②。曹参用此术，“相齐九年，齐国安集，大称贤相”③。其秘诀在于“慎勿扰”，即不扰民。当他代萧何为丞相后，也“举事无所变更，一遵萧何约束”④。当时朝野上下，“君臣俱欲休息乎无为”⑤，“从民之欲，而不忧乱”⑥，一时形成社会风尚，为发展社会经济提供了安定宽松的社会环境。
（三）“富安天下”的管理目标
面对汉初严峻的经济形势，统治者实行一系列与民休息、发展生产的政策，目的是实现“富安天下”的管理目标。
第一，以农为本，召集流亡、复员士兵。为恢复残破的农业生产，刘邦号召因战乱流亡山泽的人各归本土，“复故爵田宅”⑦，因饥饿自卖为奴婢的，一律免为庶人。又下令“兵皆罢归家”⑧，实行大规模军队复员，以增加农业劳动人手，解决劳动力和土地脱节的矛盾。文帝、景帝时期，推行重农贵粟政策，强调“农，天下之本，务莫大焉！”⑨屡诫百官劝课农桑，把恢复农业生产看作头等要务。
第二，轻徭薄赋，与民休息。针对秦亡的历史教训，减轻田租。刘邦实行十五税一制，文景时期减为三十税一，并成为两汉定制。文帝十三年至景帝元年（前167~前156年）12年间，更全免天下田租，为封建社会所少见。减轻算赋（人头税），由每年120钱减为40钱。减轻徭役，把丁男每年服役1月，减为“三年而一事”①。
第三，提倡节俭，抑制奢靡。汉初统治者力倡节俭，刘邦因萧何营造宫殿过于华丽而加以责怪。文帝以节俭著称，在位期间，宫室苑囿车骑服御都无所增益，曾下诏罢建露台。史称文帝“身衣弋绨，所幸慎夫人衣不曳地，帷帐无文绣，以示敦朴为天下先”②。
第四，除秦苛法，刑缓网疏。文帝废除汉律中沿袭秦律而来的收孥相坐律，还相继废除了黥、劓等酷刑，减轻了笞刑。当时法令从简，断狱从轻，但责大指，不求细苛，一时“刑罚大省，至于断狱四百，有刑错（措）之风”③之说。
经过汉初60~70年间休养生息，无为放任的经济政策收到成效。史载当时“都鄙廪庚尽满，而府库余财。京师之钱，累百巨万，贯朽而不可校。太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。众庶街巷有马，阡陌之间成群”④。出现“天下殷富，粟至十余钱，鸣鸡吠狗，烟火万里”⑤的兴盛景况，成为中国封建社会中的第一个“太平盛世”，即“文景之治”。这虽有夸大之辞，但社会经济状况有了好转，经济管理取得成效，则是事实。
三、国家干涉的经济管理模式
无为放任的管理模式，是在汉初特定的社会条件下产生的，它带来了封建经济的繁荣。但是，如同任何经济关系都有“好的一面和坏的一面”①。那样，这一管理模式在实践过程中也孕育了新的问题。主要表现为：一是地方割据势力日渐坐大，依其增长起来的经济实力凌驾朝廷，不断反叛中央；二是富商大贾、豪强地主乘放任之机，积聚了大量货币资本，日甚一日地兼并农民；三是匈奴贵族无止境的谩侮侵掠，对西汉政权构成极大威胁。无为放任的管理方式原是为矫秦之弊而实行的，但实践的结果却出现对自己不利的局面。因此，改变现有的管理模式就势在必行了。以雄才大略著称的汉武帝（前140~前87年）即位后，西汉政府在经济管理模式上发生了一次重大的转轨———从无为放任到国家干涉模式的转变。
（一）有为多欲的指导思想
早在文景时期，著名政论家贾谊就大声疾呼地提出变无为为有为的要求。他在《治安策》里说：“夫俗之大不敬也，至亡等也，至冒上也，进计者犹曰毋为，可为长太息者此也。”②武帝为解决面临的三大矛盾，依靠汉初积聚起来的社会财富，开始了一个“外事四夷，内兴功利”大有作为的新时期。他在晚年总结说：“汉家庶事草创，加四夷侵凌中国，朕不变更制度，后世无法，不出师征伐，天下不安”③。这一有为多欲的思想，成为武帝时期一系列新经济政策的指导。
（二）集权统制的管理原则
实行集权统制的原则，行使国家干预经济的职能，是武帝时期经济管理的特征。内容主要有：
第一，实行盐铁官营、酒类专卖，在生产领域由国家统制盐铁酒的经营权。这是武帝时期各项经济政策中最重要、最核心的部分。盐铁为人民生产、生活所必需，“虽贵数倍，不得不买”①。汉初，蜀卓氏、宛孔氏、程郑等都因经营盐铁成为巨富。武帝任用桑弘羊等人，改变盐铁私人经营旧制，由大司农在全国设置盐铁官，统一管理盐铁的生产和销售。在中国历史上，由封建政权强有力地干预经济，并在全国大规模地实行官营经济体制，是从武帝时期开始的。这是一场经济结构和管理体制的大变革，也是经济管理领域的一次创新。盐铁的官营专卖制度，迫使商贾退出了这两项最有利可图的事业经营，为政府提供了巨大的经济收益。“当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农。此皆……盐铁之福也”②。同样，根据桑弘羊建议实行的酒类专卖，也为政府扩大了财源。
第二，实行均输、平准，在汉通领域由国家统制物品的运输和买卖，平抑物价，节制市场。均输是由大农在全国各地设置均输官，采用贡物商品化的形式，由政府经营物品的运输和买卖。这样，既可方便“远方之贡”，又能在辗转贸易中为政府增加大笔收入。全面推行均输法后，“一岁之中……诸均输帛五百万匹”③。平准是由大农在京师设平准机构，接受各地均输供应的货物，按长安市场价格涨落情况，“贱即买，贵则卖”④，平衡物价，调节市场，使富商大贾“无所贸利”①。
第三，货币官铸，收回郡国铸币权。武帝之前，私人盗铸之风屡禁不止。元鼎四年（前113年），桑弘羊主持币制改革工作，下令取消郡国铸币权，专令水衡都尉所属三官（钟官、辨铜、技巧）负责铸造新五铢钱，名“三官钱”，规定“天下非三官钱不得行”②，使混乱多年的币制稳定下来。
第四，发布算缗、告缗令，向商贾征收财产税和所得税。“算缗”规定：商人、高利贷者、手工业者，凡以放款、经商和囤积货物获利的人，不论有无市籍，都必须向官府申报自己的资财数，每2千钱纳税1算，即120钱，凡出卖手工业品及从事冶铸的，每4千钱纳税1算；不是官吏、乡三老和北边骑士身份的人，有轺车纳税1算，商人轺车加倍；船5丈以上1算。隐匿不报或申报不实者，罚“戍边一岁，没入缗钱”。“告缗”是鼓励告发呈报不实者，告发者可得到被告一半的财产。在杨可主持下，告缗之风遍天下，“中家以上大氐皆遇告”，封建政府“得民财物以亿计，奴婢以千万数，田大县数百顷，小县百余顷，宅亦如之。于是商贾中家以上大氐破”③。这是一项打击乃至剥夺商人的措施，开以国家行政力量遏制商人资本的先河。
（三）抑兼并、佐国用的管理目标
汉初无为放任的经济政策，助长了兼并势力的发展。这种兼并势力主要来自地方王国和富商大贾。地方王国乘放任之机，“即山铸钱，煮海水为盐”④，迅速增强了自己的经济实力，成为“诱天下亡人，谋作乱”⑤，对抗中央的物质基础。景帝时吴楚七国之乱就是明证。因此，实行盐铁官营等经济政策，从经济上削弱地方割据势力，是加强中央集权的必要条件。富商大贾利用“天关梁，驰山泽之禁”的便利条件，垄断盐、铁、铸钱三大利，积聚了大量货币资本，成为雄张州郡、家累万金和“拟与人君”的社会经济支配力量。当国家因抗匈战争发生财政困难时，他们又“不佐国家之急”，致使“黎民重困”①。大贾豪民兼并势力的发展，严重削弱了西汉政府的统治基础，因此，“笼天下盐铁诸利，以排富商大贾”②就十分必要了。武帝时期实行的盐铁官营、酒类专卖、均输平准等各项经济统制政策，其目的就在于抑制兼并，佐助国用。正如桑弘羊及其僚属在“盐铁会议”③上所指出的那样：“今意总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫佚，绝并兼之路也。”④“盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费。”⑤
武帝时期国家干涉的经济统制政策，其核心是夺取商利，增加政府财政收入。本着增收重于节支，商利重于农赋，抑商重于敛穷，统制重于放任的原则，千方百计，扩大财源，以满足政府急需的各项费用开支。特点是雷厉风行，用人得当，措施有力，实效显著。“是以县官用饶足，民不困乏，本末并利，上下俱足”⑥。
四、“法自然”的经济管理模式
在中国古代经济管理思想中，司马迁的经济管理思想和模式设计引人注目。
司马迁（约前145~前86年），字子长，左冯翊夏阳（今陕西韩城）人，西汉著名史学家、文学家、经济学家、唯物主义思想家。他在其不朽的名著《史记》中，特辟专篇，写了《平准书》、《货殖列传》，论述了社会经济发展的内部联系、发展规律，以及汉代各种经济现象和经济政策方面的问题，设计并提出了“法自然”的经济管理模式，不论在对经济活动的分析研究上，还是在经济理论的阐述上，都达到了前所未有的高度。司马迁“法自然”的管理模式设计，从宏观经济管理来讲，主要有以下几个方面。
（一）“求富益货”的理论基础
司马迁认为，“富者，人之情性，所不学而俱欲者也”①。因此，追求物质财富，谋取经济利益，就成为人们参与一切社会活动的原动力。他以深邃的目光，透过各种复杂的社会活动现象，向人们展示了一幅“求富益货”的画图。指出不仅“农工商贾畜长”这些物质财富的生产者和贩运者，其活动目的是为了追求财富，而且从达官贵人，到隐穴之士；从任侠并兼的少年，到攻城先登的勇士；从目挑心招的越女赵姬，到饰冠敛、连车骑的游闲公子；从犯晨星、冒霜雪的猎人渔夫，到博戏驰逐、斗鸡走狗的赌徒和纨绔子弟；从医方食技之人，到舞文弄法的吏士，无一不是为了“财用”、“富厚”而竭其心力，说明求富是人性使然，具有客观必然性，从而得出“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”①的结论。司马迁把“求富益货”、满足人类需要看作是社会经济问题的出发点，这是他全部经济管理思想的理论基础。
（二）“善因”利导的管理原则
司马迁把物质财富的生产史，看作是不以人们意志为转移的自然史，认为国民经济活动无须采用政令加以干预，它会自发地得到调节，满足人类的需要。他在列举山西、山东、江南和龙门碣石以北四大经济区的出产之后说，这些各地不同的物产，都为中国人民所必需，是“谣俗被服饮食奉生送死之具”②。而由社会分工形成的农、虞、工、商四大经济部门，各自承担着社会经济活动的一个方面，都是不可或缺的。人们为求富活动所驱使，会在各自的岗位上，“任其能，竭其力，以得所欲。……各劝其业，乐其事”③，拼命干好，根本用不着人为“政教发征期会”等干预手段。这一经济运行过程川流不息，“若水之趋下，日夜无休时，不召而自来，不求而民出之，岂非道（道理、规律）之所符，而自然之验耶？”④即这一经济运行过程，难道不正符合客观规律而又从宇宙本性得到验证了吗？
从这种观点出发，司马迁认为管理国民经济的办法是：“善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争”⑤。即最好的管理办法是“因之”，顺应经济的自然发展，按客观规律办事；其次是因势利导；再次是进行教化；再其次是整齐约束；最坏的管理办法是国家举办经济事业，与民争利。根据“善因”的管理原则。他赞赏和肯定汉初实行的放任政策，因为这比较符合和接近他的“法自然”的管理思想，而对武帝和桑弘羊推行的国家干预的经济政策，尽管也认为为当时所必需，并取得成效，但从根本上讲是不赞成的，因为不符合他的模式设计。
（三）富国富家的管理目标
司马迁从发展国民经济和增殖财货的角度论述了富国富家问题，以此作为经济管理所要达到的目标。
富国问题，先秦思想家多有论述，但一般仅指政府财政收支，很少从全面发展国家经济的意义上立论。先秦诸子大都谈过富民，但也多从培养税源上着眼，很少从个人及农、虞、工、商各业的财货经营和增殖上进行考察。在这些问题上，司马迁可谓中国历史上的第一人。
司马迁认为，要做到富国富家，关键是不断开辟财富之源。他引《周书》“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝（粮食、器物、财货）绝，虞不出则财匮少”的话之后说：“此四者，民所衣食之原也。原大则饶，原小则鲜。上则富国，下则富家。”①这就是说，只有全国发展国民经济各部门，正确处理各部门之间的关系，使之互相促进，协调发展，才能不断开辟和增大财富之源，实现富国富家的管理目标。这是个卓越的观点。
值得注意的是，司马迁的管理模式设计，虽吸取了道家“道法自然”和无为而治的管理思想，但对道家“小国寡民”的管理目标则持否定和批判的态度。认为历史发展到他所处的时代，如果硬要按老子的小国寡民思想作为奋斗目标，那就等于“涂民耳目，则几无行矣”②，即肯定行不通的。
综上可知，司马迁构想和设计的管理模式，既不是道家绝对放任型的模式，也不同于西汉初期在特定历史条件下实行的无为放任型模式，更不同于武帝时期国家干涉型模式，而是在社会生产力和商品经济有了一定发展的条件下，力求探寻符合社会经济活动的自然运行和规律的新模式———“法自然”的管理模式。这一模式尽管比较符合社会经济发展的客观规律，但在汉武帝时期则不可能实行。因为任何管理模式的应用，都必须切合当时的需要。武帝时期经济管理的当务之急是排富商大贾，解决政府急需的财政困难，抑制兼并，需要国家干预经济，因而司马迁的观点不会受到重视。在汉以后的各封建时代，由于中央集权制的管理体制不断强化，也缺乏实施的土壤，因而长期受到冷遇。梁启超深为感慨地说：“《史记·货殖列传》所谓与西士所论（指亚当·斯密的《国富论》）有若合符。苟昌明其义而申理其业，中国商务可以起衰。前哲精义，千年湮没，深可悼也。”①不过，远在斯密1800多年前，能有和他相似的经济思想，是难能可贵的。
第二节 国民经济活动的管理组织
国民经济管理的战略目标和决策，要通过管理组织才能实现。管理组织是经济活动的基础。一切经济活动都是有组织的活动。列宁说：“要有成效地进行管理，必须善于实际地进行组织工作。”②通过管理组织，使国民经济活动在统一指挥下，步调一致，协调发展，才能使整个国民经济活动形成一个有机的系统整体。
一、设置相应的经济管理组织机构
管理机构是管理组织的基本要素。设置、建立相应的、有效的管理组织机构，明确职责分工，是管理者的重要职责，是实现管理目标的保证。
（一）中央经济管理机构
秦汉时期，中央经济管理机构的设置是：
1.大司农。秦名治粟内史，景帝时更名为大农令，武帝时改名为大司农，为中央政府的财政部。大司农“掌诸钱谷金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿，其逋未毕，各具别之。边郡诸官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相给足。”①凡国家财政收支，军国用度，诸如田租、口赋、盐铁酒专卖、均输平准、货币管理等，均为大司农职掌范围。其属官有太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞。均输掌物质供应，平准掌物价，都内掌国库，籍田掌皇帝亲耕。此外，还有斡官、铁市两长丞、郡国盐铁官、常平仓官、榷沽官、大司农史、稻田使者、郡国农官等。武帝时，又设置搜粟都尉，令赵过担任，负责农业改革和新农具的试制。
2.少府。为皇室财政机构，“掌山海池泽之税，以给供养”②。凡宫廷和为皇帝生活服务所需物品，均由少府总管、制造和供应。由于皇室费用庞杂，故少府属官较多，有考工室、东西织室、东园匠、均官、太官、汤官、御府、尚方、都水等，分别主管器械，纺织品、陵内器物、禁器物和生活用品的生产供应，职责分明。
秦汉时期，皇室财政和国家财政分开，“大司农供军国之用，少府以养天子”③，两套班子，各司其责。
此外，还有将作大匠（秦名将作少府），“属官有石库、东园主章、左右前后中校七令丞”①，掌修筑宗庙路寝、宫室、陵园土木之功。武帝元鼎二年（前115年），又设水衡都尉。本以掌上林苑为主，后因铸钱和铜器制造的重要，将铜政主管机关归属水衡。其属官有辩铜、钟官、技巧等，专主铸钱。
（二）地方经济管理机构
秦汉时期，地方为郡、县二级制。郡置郡守（景帝时更名为太守），为地方最高长官，统管一郡财物。下有丞及诸曹椽史，分管各项事务。其中少府史主财务，户曹椽史主民户、农桑，田曹椽史主垦殖畜牧，比曹椽史，主郡内财物、民数检核，仓曹椽史主仓谷，金曹椽史主货币、盐铁，计曹椽史主上计之事，各有职掌。县置令、长，亦有相应属官管理经济事务。各郡国“常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。……岁尽，遣吏上计”②。各县于秋冬岁尽，要将“户口垦田、钱谷入出”③等情况，“上计于所属郡国”，考其绩效。
郡内还有盐官、铁官、工官、服官、都水等机构的设置。“凡郡县出盐多者置盐官，主盐税。出铁多者，置铁官，主鼓铸。有工多者置工官，主工税物。有水池及鱼利多者置水官，主平水收渔税”④。据《汉书·地理志》载，全国设置盐官36处，计27郡，遍及34县；设铁官48处，计40郡国，遍及42县。工官主管各种工艺品制造，全国共设8处，以蜀广汉郡最为著名。服官主管宫廷服装，全国共两处，为齐郡临淄和陈留襄邑。据贡禹说：“故时齐三服官输物不过十笥，方今齐三服官作工各数千人，一岁费数钜万。蜀广汉主金银器，岁各用五百万”⑤。足见规模之大。
二、确立国民经济活动的协调均衡原则
农、工、商是国民经济的主要部门，如何看待农工商在国民经济中的地位和作用，如何处理好农工商之间的关系，从而建立起农工商之间的合理结构，必然要成为国民经济管理组织中的重要问题。秦汉时期，虽然存在着重农抑工商的思想和政策，但更多的思想家和管理家，则强调按协调均衡的原则来组织整个国民经济活动。
（一）农工商并重
李斯在其经济管理思想中，虽没有涉及商业的地位和作用，但他认为“今天下已定，法令出一，百姓当家，则力农工”①。说明对农、工是并重的。
理财家桑弘羊（前152~前80年）很重视农业，但他并不认为农业就是致富的惟一本源。他指出：“坚圣治家一宝（办法），治国非一道”②，工商业同样也是致富的本源。他十分强调工商业在发掘各地资源，促进货物周转，调剂物质余缺，满足人民生活需要方面的重大作用，认为各地不同的物产都必须“待商而通，待工而成”。“工不出，则农用乏；商不出，则宝货绝。农用乏，则谷不殖；宝货绝，则财用匮”③。这段论述生动地阐明了农、工、商三大部门之间的相互依存关系。基于这样的认识，他推行各项经济政策的出发点，就在于调整、安排好农工商之间的正确关系，使之互相促进，共同发展。做到“农商交易，以利本末”①，“开本末之途，通有无之用”②，“农商工师，各得所欲”③。
（二）农虞工商协调均衡
贾谊（前200~前168年）、晁错（前200~前154年）虽强调重农、贵粟，要求抑制工商，但这是在当时“民皆背本趋末”、“商人兼并农人”④的特殊情况下提出来的。如果这种情况不加改变，势必有害于国民经济的发展和整个社会的安定。因此，他们并非否定工商业的地位和作用，而是要使农、工、商各业协调发展，各起其应有的作用。
贾谊进一步指出，当时的状况是“生之者甚少而靡之者甚多，天下财产何得而不蹶（枯竭）？”⑤“夫百人作之，不能衣一人，欲天下亡寒，胡可得也？一人耕之，十人聚而食之，欲天下亡饥，不可得也。”⑥由此他认为当时生产和消费、从事农业生产的人数和末技游食之民的人数是失衡的，必然造成“天下财蹶”和人民饥寒。他提出解决这一失衡的办法是“驱民而归之农”，“使天下各食其力，末技游食之民转而缘南亩”⑦。只有这样，才能做到“畜积足而人乐其所矣”，以达“富安天下”的管理目标。
司马迁认为国民经济是一个有机整体，由社会分工形成的农、虞（管山泽之利的人）、工、商四大经济部门，有着内在的必然的联系，社会经济的正常运行和人民的生活需要，都离不开这四大部门，都须待“农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之”①。如果割断它们之间的联系，势必要造成“农不出则乏其食，工不出则乏其事，商不出则三宝绝，虞不出则财匮少”②的局面。因此，必须协调发展。在农虞工商四者当中，司马迁更重视工商致富。他在《货殖列传》中，描述了一大批经营工商业致富的典型。
（三）农工商各有本末
东汉王符（约公元106~168年）在中国历史上第一次提出农工商各有本末的观点，对历来“农本工商末”的说法作出新的解释。他说：“夫富民者以农桑为本，以游业为末。百工者以致用为本，以巧饰为末。商贾者以通货为本，以鬻奇为末。三者守本离末则民富，离本守末则民贫。”③强调指出，农工商是国民经济不可缺乏的部门，各有其不可替代的作用，必须正确处理好三者各自的本末关系，否则，虽个人可以发家致富，但对国家、对整个国民经济的发展都是有害的。他说：“故力田所以富国也。今民去农桑，赴游业，披采众利，聚之一门，虽于私家有富，然公计愈贫矣。百工者，所使备器也。……今工好造雕琢之器，巧伪饰之，以欺民取贿，虽于奸工有利，而国计愈病矣。商贾者，所以通物也。……今商竞鬻无用之货，淫侈之币，以惑民取产，虽于淫商有得，然国计愈失矣。此三者，外虽有勤力富家之私名，然内有损民贫国之公实。”很明显，王符要求按照农工商三者都守本离末的原则来组织国民经济活动，从而建立起各守本业的合理的协调均衡的经济结构。王符的新本末观，给管理理论界吹进了一股清新的风，其“国计”、“家计”之论，不仅深刻，而且具有现实意义。
三、采取有效的国民经济组织形式
国民经济活动必然要采取一定的组织形式。只有采取恰当的组织形式，才能促进国民经济的发展。
（一）按地区组织商品流通
地区不同，所产物品不同，此地之所丰饶，正是彼地之所缺乏，只有通过商品流通，才能调剂有无，满足人民的需要，桑弘羊、司马迁对于这一点都是非常强调的。
桑弘羊说：“国有沃野之饶而民不足于食者，器械不备也。有山海之货而民不足于财者，商工不备也。”①各地不同的物产，都必须“待商而通，待工而成”。通过商品流通，可以通有无，调余缺，“交庶物而便百姓”②。即便是“山居泽处”之人，亦能得到自己所需的远地产品，做到“多者不独衍少者不独馑”③。反之，“若各居其处，食其食”，不仅不能互通有无，而且这些不同地区的物产都不能成为财富。商品流通的这种必要性，在桑弘羊看来完全是由客观规律所决定的，“此天地所以均有无而通万物也”④。
在按地区组织商品流通中，桑弘羊特别重视都市的作用。认为像齐之临淄、赵之邯郸、韩之荥阳、楚之宛、陈等天下名都之所以“富冠海内”，都是因为“街衢五通，商贾之所臻，万物之所殖者”⑤。即交通发达、商贾云集，物品丰富，形成货物交流中心。因此，他强调以城市为中心形成经济网络，以推动商品经济的发展。
司马迁也很重视按地区不同组织商品流通。他说：“夫山西饶材、竹、、#、玉石；山东多鱼、盐、漆、丝、声色；江南出楠、梓、姜、桂、金、锡、连、丹沙、犀、瑁、珠玑、齿革；龙门、碣石北多马、牛、羊、旃裘，筋角；铜、铁则千里往往山出棋置；此其大较也”。①这些各地不同的物产，都必待“商而通之”，才能满足人们的需要。这一商品流通过程完全是由客观规律决定的自然而然的事情，根本用不着人为的政令教化和整齐约束。
同样，司马迁也非常重视“都会”在经济发展中的作用。他在《货殖列传》中，把一些名都描绘成地区经济辐身轴心以及形成全国经济网络的交错点。
（二）按行业组织经济运营
行业不同，产品的性质不同，生产和流通的条件不同，因此，必须按行业进行组织管理。
秦代政府直接经营的生产行业，包括采矿业、制铁业、漆器业、车辆业、兵器业、铸钱业等部门。第一生产部门设置专门管理机构，规定了严格的管理条例，违者要受到责罚，反映出以法律、经济的手段组织行业运营的特征。据出土秦律，秦代铁矿的采制，由采铁啬夫负主要责任。任务完成不好，受责罚者主要是采铁啬夫。如采矿两次评为下等，罚其啬夫一甲，佐一盾；三年连续评为下等，罚啬夫二甲，并撤职永不叙用。官营漆器业，由漆园啬夫专负其责。县令、丞及佐也负有责任。漆园评为下等，罚其啬夫一甲，县令、丞各一盾。三年连续评为下等，罚漆园啬夫二甲，撤职永不叙用，县令、丞各罚一甲。其他生产行业也都设有专门管理官员和管理条例，有一整套规章制度和实施办法，以保证生产的正常运营。
汉代工矿业生产部门中，在经济生活中占有重要地位的是煮盐、冶铁、铸钱三大行业。汉初，这三大行业大都由大贾豪民所经营。为排富商大贾，西汉政府采取官营盐铁的新体制，建立起庞大的管理机构，在中央设置大司农、水衡都尉等专官，管理盐、铁、铸钱。桑弘羊领大司农后，又设置大农部丞一职，其人数达数十人之多，职务是分管各郡国的盐铁经济。在地方，设置盐铁官，负责盐铁的生产和管理。盐的生产，由官府招募盐民煮盐，由国家供应煮盐的主要生产工具“牢盆”，并发给工食杂费，产品由国家统一收购运销。冶铁，从采矿、冶炼、铸器到运销，均由国家雇工或派卒、徒劳动，不许私人插手。酒的专卖，是由官府自行酿造，由私商批发转售，禁止民间私自酿酒。违者均要处以很重的刑罚。铸钱则统一由水衔都尉下属三官（钟官、辩铜、技巧）负责，桑弘羊对盐、铁、酒、铸钱采取了三种不同的专卖方式，表现了他按行业特点组织经济运营的管理才能。
司马迁主张专业化经营。他以对于自然力的依赖程度将社会经济活动区分为农村、都市两大类型。在农村经济中，又分为畜、渔、林、果、技术作物、农、副等不同行业，认为在这些不同行业中，如果运营得当，一个投入100万本钱的经营者，每年应获得20万的毛利润收入，其利润率为20%，否则，不被认为是正常的。在城市经济中，他又分为酿酒、酱油、屠宰、粮食、薪炭、造船、竹木、造车、油漆、五金、绸布、皮毛、鱼、果菜店等不同行业，认为从事这些工商行业，若运营得当，同样能获得20%的利润率。这样，在整个国民经济活动中，等量本钱投入不同行业，可获得等量利润（20%）。这个20%的利润率，就是人们公认的合理利润率。司马迁不仅第一次明确地提出合理利润率的概念，而且从探究合理利润率的角度探究了经济运营，明确指出：“佗杂业不中什二（20%），则非吾财也。”即从事任何其他行业，如果获利达不到2/10（20%），那就是运营中出了问题，就不值得去经营。这种探究既考虑了各行业的不同特点，又揭示了各行业的内在联系，表明司马迁按经济规律组织经济活动的思想。
（三）按月令组织经济活动
人们在生产实践中，逐步认识到按照时令进行农业生产的重要性。《吕氏春秋》中的十二纪，依次记述了农历十二个月的农事活动。西汉《汜胜之书》指出：“得时之和，适地之宜，田虽薄恶，收可亩十石。”说明掌握农时的重要。东汉崔萛的《四民月令》就是要求按照月令（时令）来组织经济活动的。“四民”指士、农、工、商，“月令”即按月安排“四民”的经济活动，使各务本业，这是《四民月令》的基本思想。在《四民月令》中，对经济活动的安排，是以农业为主，而以纺、织、染、酿造等家庭手工业为辅，同时还以农产品及纺织、酿造品为对象，进行商业交易。工商只允许制造贩卖生活用品，不许制造“淫器”，不许浮奢巧逸物妨碍农业生产，也没有“列肆卖侈功”的市场，反映了以农业中心的庄园经济组织经济活动的特色。
第三节 国民经济活动的调节和控制
国民经济系统的正常运转和管理目标的实现，离不开对系统内各部门、各环节之间的调节和控制。调节在于保证各部门、各环节之间的相互制约关系，使之顺利发展；控制则是对经济运行过程中出现的偏离经济轨道的状况和问题加以纠正，以确保预期目标的实现。
一、国民经济活动的调控理论
（一）义利、教化论
“义”指一定社会的伦理道德规范，“利”指人们的物质利益及谋取利益的活动。义利关系问题是中国古代国民经济管理的理论基础，也是宏观经济调控的一项重要原则。先秦思想家进行过激烈的义利之辩。秦汉时期，有下列两种代表性的观点：
1.“义之养生人大于利”。儒学大师董仲舒（前179~前104年）认为，义和利二者都是养人的需要，“利以养其体，义以养其心”①。但二者的地位是不同的：“义者心之养也，利者体之养也。体莫贵于心，故养莫重于义。义之养生人大于利矣”②。从这种观点出发，他主张仁人、君子应该“终日言不及利”③，甚至应该做到“正其谊（义）不谋其利，明其道不计其功”④。义是社会对个人的要求。对社会来讲，义是不可缺少的，强调义的重要性也是应该的，但绝不存在“义之养生人大于利”的问题，也绝不能把义强调到可以不计任何功利的地步，这如同孟子的“何必曰利”一样，带有很大的片面性。事实上，人们总是具有自发求利的倾向，因为物质利益是人们社会活动的客观动因。为了对人们求利活动加以约束，董仲舒提出了他的教化堤防论。他说：“夫万民之从利也，如水之走下，不以教化堤防之，不能止也。……古之王者明于此，是故南面而治天下，莫不以教化为大务。”⑤他要求统治者提倡仁义，并通过立太学、设痒序，对人们进行仁义等伦理道德教育，以控制人们追求私利的行为，达到“教化行而习俗美”①的境界。
2.“人富而仁义附”。与董仲舒的观点相反，司马迁认为好利、求富是人性使然，具有客观必然性。天下熙来攘往皆为利，仁义道德只是财富的派生物，“人富而仁义附焉”②。因此，他赞同人们的求利活动，反对用政令、教化加以干预。
在经济管理方式上，桑弘羊的观点不同于司马迁，但在义利观上，二人则是一致的。“盐铁会议”上，当贤良文学鼓吹“以义防民”，不能“示民以利”③时，桑弘羊批驳说：“司马子（司马迁）言，‘天下攘攘，皆为利往’，赵女不择丑好，郑姬不择远近，商人不愧耻辱，戎士不爱死力，士不在亲侧，事君不避其难，皆为利禄也。”④认为利是驱使人们从事一切社会活动的动力。他推行的各项经济政策，就是抓着利权不放，不惜冒“与民争利”的罪名，千方百计地为封建国家开辟财源。
但是，人们的求利活动并非平行发展，对一部分人有利的事对另外一部分人可能有害。如果对人们的求利活动不加任何干预，如司马迁所主张的那样，则势必要加剧社会的矛盾。因此，经济管理必须义利结合，二者缺一不可。作为管理者，既要看到人民群众是关心自己的经济利益的，通过制定经济政策，调动其发展经济的积极性，又不能放手让人民任意求利，“一切向钱看”。古代思想家、管理家非常重视用“义”来调节人们的求利活动，主张将这种求利活动限制在道德观念所允许的范围内，即个人的小利要服从社会大利，以求得生产的发展和社会的安定。这种义利结合的管理思想，是有重要意义的。
（二）贫富适度论
伴随土地私有而来的土地兼并和两极分化现象日趋严重，到武帝时期，已经形成“富者田连阡陌，贫者亡立锥之居”的局面。解决这一矛盾，不仅是个经济问题，而且是个政治问题。在这种背景下，董仲舒和桑弘羊从不同角度提出了贫富有度的调控主张。
董仲舒发展了孔子“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的分配思想，提出：“故有所积重，则有所空虚矣。大富则骄，大贫则忧。忧则为盗，骄则为暴，此众人之情也”①。这种状况不加以改变，势必要出现“富者愈贪利而不肯为义，贫者日犯法禁而不可得止”的局面，国家就难以治理。他建议统治者、管理者制定一个调节、控制贫富差别的准则，“使富者足以亦贵而不至于骄，贫者足以养生而不至于忧。以此为度而调均之，是以财不匮而上下相安，故易治也”②。董仲舒的这个贫富适度论，虽然是从统治者的利益出发的，并不是要消除贫富差别，但他强调“有所积重，则有所空虚”，要求政府对定量的社会财富调整其分配，以防祸乱的产生，这种观点是值得重视的。
桑弘羊理财思想的基本点是“制有余，调不足”，“散聚均利”，反对甚贫甚富。他说：“民大富，则不可以禄使也；大强，则不可以威罚也。非散聚分利（平均分利）者不齐。故人主积其食，守其用，制其有余，调其不足，禁溢羡，厄利途，然后可家给人足也。”③他所推行的各项经济政策，均由此而来。
二、国民经济活动的调控措施
（一）限田、“王田”和“度田”
面对日益严重的土地兼并问题，地主阶级中的一些人，纷纷提出了各种限制和解决的办法。
第一个提出限田主张的是董仲舒。他在《限民名田疏》中指出：“至秦则不然，……除井田，民得卖买，富者田连仟陌，贫者亡立锥之地。……汉兴，循而未改。”他认为“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田，以澹不足，塞并兼之路”①。董仲舒的这个限田论，虽然还只是一些原则性的主张，缺乏具体措施，也没有触及地主土地所有制，但他在封建地主经济开始充分发展之初，就敏锐地察觉土地兼并问题，提出用限制的办法加以解决，这是值得称道的。这一思想，成为以后各封建时代重要的土地思想和政策。
西汉后期，土地兼并愈演愈烈，社会危机日益加深，师丹再次提出限田主张。哀帝迫于当时形势，令丞相孔光、大司空何武拟定了一个限田方案。规定诸侯王、列侯、公主及吏民“名田皆毋过三十顷。”②但方案尚未来得及实行，就遭到外戚丁傅及宠臣董贤的反对，哀帝因之而动摇：“诏书且须后，遂寝不行。”③
在阶级矛盾异常尖锐的情况下，代汉自立的王莽（前45~公元23年），抛出了王田制的改革方案，试图通过将土地收归国有的办法，彻底解决土地兼并这个最严重的社会问题。公元9年，王莽在颁布的王田制诏书中规定：“今更名天下田曰‘王田’，……不得买卖。其男口不盈八而田过一井（900亩）者，分余田予九族、邻里、乡党。故无田今当受田者，如制度。”①王莽的王田制，其要旨是把私有的土地变为国有的王田，实际上是另一种形式的限田制。他想通过土地收归国有、冻结土地买卖的办法，遏制、解决由于兼并所造成的地权不均现象，以稳定封建统治。但是，在小农经济两极分化经济规律的支配下，禁止土地买卖不仅行不通，而且逼使买卖双方陷入法网，形成“坐买卖田宅……自诸侯大夫至于庶民抵罪者，不可胜数”②一种罚不胜罚的局面。另外，王田制“口不盈八”的规定有很大漏洞和伸缩性。因为男口从1~8人均可占有一井即900亩土地，大地主可采用析产分居的办法，将多余的土地化整为零地保存下来，政府实际收回的土地并不多，无法满足无地农民的土地要求。加之“制度又不定，吏缘为奸”③，结果弊端丛生，不但没有解决问题，反而给社会经济增加了不少困扰，最后不得不半途而废。王田制改革方案虽然失败了，但王莽能看到土地私有和自由买卖是土地兼并问题的症结所在，比历史上提出解决问题的其他人，有其高明之处。
东汉初期，光武帝刘秀于公元39年颁布“度田令”，清查各州郡的田地数量和人们的户口、年纪，目的是限制豪强大家兼并土地和奴役人口的数量，便于封建国家征收赋税和征发徭役。但州郡官吏畏惧豪强，不敢对他们度田，反借度田之名，“侵刻赢弱”，致使“百姓嗟怨，遮道号呼”。刘秀以“度田不实”的罪名诛杀十余名郡太守，并把捕获的“大姓兵长”（持有武装的豪强）迁徙他郡，赋田授廪，割断他们与乡土的联系，才使事件平息下来。
度田虽取得一些成就，但豪强势力并没有根本削弱。到东汉后期，土地兼并更加严重，地主阶级中的一些思想家纷纷提出复井田、限田之类的主张。崔萛提出“徙贫人不能自业者于宽地”①；何休设计了井田之法的方案；荀悦主张实行“耕而勿有”②（即按口分田，规定限额，“人得耕种，不得买卖”）；仲长统提出不准豪强之家占田过限，等等，都是反对土地兼并思想的表现，而复井田只不过是打出的一种旗号。尽管这类主张不可能实现，但提出对过度的土地兼并加以限制，不使其恶性发展，这对保护脆弱的小农经济，发展社会生产，仍具有积极意义。
（二）均输、平准和“五均赊贷”
为控制物品的运输和买卖，调节供求，桑弘羊创设了均输法和平准法。
均输是由大农在各地设置均输官，把当地应上交中央的贡物，按当地时价，折合成一定数量的本地土特产，交给均输官，由均输官将贡物运往高价处出售，再在卖处收购其他物品，易地出卖，把卖得的钱上交中央。这样，既可消除郡国贡输“往来烦杂，物多苦恶，或不偿其费”③的不合理现象，免除各地沉重的徭役负担，又可不花本钱，在货物辗转贸易中，从地区差价获得一大笔收入，达到“输者既便，而官（政府）有利”④的效果。
平准是在京师设平准机构，“都受天下委输”，按长安市场价格涨落情况。“贵则卖之，贱则买之”，平衡物价，调节供求，节制市场，使“富商大贾无所牟大利”，“万物不得腾踊”⑤。
均输旨在“通有无，调余缺”，使“民齐劳逸”。解决郡国运输均衡问题。平准重在平抑物价，“平万物而便百姓”。仅有均输而无平准，各地均输官群龙无首，会出现“诸官各自市，相与争，物故腾跃”①的混乱状态，引起京师及各地物价的升腾起伏；而平准作为各地均输机构在京的“总办事处”，要充分发挥其平衡、控制物价的功能，又必须以各地均输机构运给它的货物作为物质基础。桑弘羊巧妙地将二者联结为一个整体，形成一个相互制约、相互补充、相辅相成的国营商业网络和价格管理体系。实行均输、平准后，“天子（武帝）北至朔方、东到太山，巡海上，并北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农”②，收到了巨大的经济效益。
王莽改制中颁布的“六？（管）令”，内容包括由国家直接控制盐、铁、酒、铸钱、名山大泽征课和五均赊贷六项重大经济事业。其中“五均赊贷”一项是对平准法的发展，颇有新意。王莽的城市经济管理和物价管理思想，主要体现在五均赊贷中。
“五均”是指在长安、洛阳、临淄、宛、成都6大城市分设7个五均市（长安分为京、畿两市），各设五均司市师1人，下设钱府丞1人，交易丞5人，进行市场与物价的管理。具体任务有四：
第一，评定物价。各五均市以每季中月（即二、五、八、十一月）的商品实际价格为基础，按每种商品的质量分为上、中、下三等，规定出各类商品的标准价格，称为“市平”。三个月内，各类商品均要按“市平”价格出售，不得任意涨价。
第二，平准业务。运用经济手段管理商品价格，当某种商品价格超过平价，政府适时按评定价格抛售商品，不使涨价，如市场价格低于平价，则不予干涉，任其自由活动。
第三，收购滞货。凡属重要生活用品（五谷、布帛、丝绵等）滞销时，由政府核定成本，用原价收购，不使卖者吃亏，使其能继续营业。
第四，办理赊贷。王莽将赊与贷作为两种经济活动分别处理。“赊”是一种无息贷款，“民欲祭祀、丧纪而无用者”，可向政府借贷，不付利息，但必须在规定期限内归还，“祭祀无过旬日，丧纪无过三月”①。“贷”是一种低息贷款，借与小生产者作生产资金，借期较长，按10%的年利率收取利息。如不足1年，则按月计算，仅提取3%的赢利额，这和西汉时期取“倍称之息”，甚至“其息什之”的高利贷相比，对贫苦人民无疑是有利的。
（三）“量出为入”和“计委量入”
秦始皇统一全国后在财政管理上设立统一的理财机构，颁布了统一的赋税制度，为有效进行财政管理奠定了基础。但秦始皇没有很好地利用这一有利条件，而是“内兴功作，外攘夷狄”，穷奢极侈。由于支出浩繁，财用衰竭，不得不增大收入，以资挹注，致使“田租、口赋、盐铁之利二十倍于古”，“竭天下之资财以奉其政，犹未足以澹其欲”。财政支出过大，成为秦王朝速亡的重要原因之一。
西汉王朝建立后，面对严峻的经济形势，在财政管理上确立了财政收支平衡制度，采取了一系列有效的控制措施。
第一，“量吏禄，度官用，以赋于民”②。根据量出为入的原则，尽量压缩政府财政开支，确保财政收支平衡，以减轻人民负担。
第二，将国家财政与皇室财政分开，分别由治粟内史和少府核算政府和皇室支出。天子和封君的食邑称“汤沐邑”，在此范围内的“山川、园池、市肆租税之人”①作为“私奉养”，为皇室专用经费，不列入国家支出。
第三，实行“上计”制度，严格财政管理。每年自下而上逐级递送上计报告———上计簿。各郡太守或上计长史主持召开上计会议，审理本郡各县一年来财政收支及人户变化，并派主管财政的上计长史率有关人员携带账册前往京师，向大司农和皇帝报告收支结果，根据中央指导做出下一年安排。
武帝时，由于“役费并兴”，国家财政遇到很大困难，而富商大贾虽财累千金，却“不佐国家之急”。在这种情况下，单靠增加租赋收入是根本不行的，必须广开财源，以济国家各项支出之需。桑弘羊认为，农、工、商是国家吸取财源的三条渠道，国家在掌握农业财源的同时，如能“笼天下盐铁诸利”，便可“赋敛不增而用足”②。他不是就财政而言财政，而是从整个经济出发，就经济而言财政。其根本思想不局限于增加旧税和开征新税，而是将视线引入生产和流通领域，通过国营专卖制度，“灸刺稽滞，开利百脉”③，以专卖代替征税，以利润代替税收，寓税于价，取之无形，既广开了财源，又不加重人民负担，使经济、财政两得其益。盐铁会议上，御史所讲：“计委量入，虽急用之，宜无乏绝之时”④，集中表达了桑弘羊“计委量入”即“量出为入”的财政管理思想。推行结果，收到了“农不益赋而天下用饶”⑤的效果。
（四）货币官铸
战国时期，各国货币不同，形制各异。秦始皇统一六国后，下令统一货币，分为二等：黄金为上币，以镒（20两）为单位；圆形方孔的铜钱为下币，文曰半两，重如其文，而“珠玉龟贝银锡之属为顺械宝藏，不为币”①。这是中国历史上第一次明确规定的统一货币制度。
当初，刘邦为解决财政困难，废秦半两钱，更令民铸荚钱，引起恶性通货膨胀，“米至石万钱，马一匹则百金”。高后二年（前193年），改行八铢钱，禁止民间私铸。但是“令禁铸钱，则钱必重，重则其利深，盗铸如云而起”②，虽禁不止。文帝前元二年（前175年），不得不“除盗铸令，使民放铸”，遭到贾谊的强烈反对。贾谊在给文帝的《谏除盗铸钱令》上疏中，列举使民放铸的种种祸害，要求由政府控制铸造钱币的铜材。认为只要“上收铜勿令布”③，不仅可以消除私铸钱币带来的“博祸”，而且可以带来“七福”，即七种好处。古代思想家往往错误地认为货币可以由王权任意决定，贾谊则认为，单靠法禁不能解决货币问题，应由政府控制币材，垄断铸币权。这在古代货币管理思想史上是一个创见。贾谊在历史上还首次提出“法钱”（指标准的本位货币）的概念，直到今天，仍然有用。贾谊的货币管理思想为货币官铸做了理论上和舆论上的准备。
武帝为制止私人盗铸之风，曾多次变更币制，始终无成效，“钱益多而轻，物益少而贵”。主要原因在于郡国拥有铸币权，不法官吏上下其手，给私人盗铸以可乘之机，致使“吏民之坐资铸金钱者数十万人，其不发觉相杀者，不可胜计”④。为彻底解决币制混乱、币值低落和私人盗铸不止的局面，桑弘羊在总结过去币制改革经验的基础上，于武帝元鼎四年（前113年）制定了统一铸币方案：第一，禁止郡国铸币，将铸币权收归中央，规定“诸郡前所铸钱皆废销之”，熔成铜块，上交中央，为颁行新币创造了条件。第二，建立中央铸币机构，“专令上林三官铸”①，作为法定货币通行全国，以确保币改工作顺利进行。第三，提高铸币质量，使新铸五铢钱名义重量与实际重量一致。盗铸者“计其费不能相当”，盗铸无利可图，不能轻易伪造。由于采取这一系列的有效措施，盗铸之风终于被刹住，使多年混乱不堪的币制得以稳定下来。桑弘羊说：“故统一，则民不二也；币由上，则下不疑也。”这种货币统一论，成为他进行币制改革的指导思想。
第四节 经济资源的开发和管理
社会经济资源是进行国民经济活动的前提和基础，对其开发、利用管理，构成国民经济管理的中心内容。经济资源是多方面的，这里主要讲自然资源、人力资源的开发和管理。
一、自然资源的开发和管理
自然资源是国民经济活动的自然前提，是国民经济活动中不可缺少的物质要素，是社会财富的重要源泉。因此，自然资源的开发和管理，必然构成国民经济管理的重要内容。
（一）土地资源
土地是人类社会赖以存在的最重要的富源，是封建经济和地主政权的根本。秦汉时期，统治者十分重视土地资源的开发、利用和管理。
秦始皇统一全国后，不断采用徙民实地办法，鼓励农民迁徙到劳动力不足的地方去开垦。公元前219年，他“徙黔首三万家丽邑（今陕西临潼东），五万家云阳（今陕西淳化西北），皆复不事十岁”①。前221年，“迁北河榆中（今内蒙古河套一带）三万家，拜爵一级”②。这一措施既是“上农”政策的体现，也反映秦王朝对开发土地资源的重视程度。
晁错认为，要满足人民的衣食之需，关键在于“开其资财之道”。他说，汉初海内为一，地广人众，无水旱之灾，但国家“畜积未及”，原因在于“地有遗利，民有余力，生谷之土未尽垦，山泽之利未尽出”③。他认为土地、民力、山泽之利，都是财富之源。若三者尽出，国必富；反之，国必贫。“贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家”；“粟米布帛生于地，长于时，聚于力……粟者，民之所种，生于地而不乏”④。在晁错看来，重农、贵粟和重视土地资源开发是一回事。晁错还建议募民实边，寓兵于农，保卫边疆，开发边疆土地资源，为汉文帝所采纳，开历代屯田之先河。
汉代大规模开发边疆土地资源起自武帝时期。武帝连年在西北对匈奴用兵，军粮军需用品急增，加之疆土扩展，国家掌握了大量生荒土地，使徙民垦殖成为必需，仅元朔二年（前 127年）、元狩四年（前119年）两次徙民，即达八十万。此外，大量戍边士卒和驻屯西域各国的吏卒也参加屯垦。“上郡、朔方、西河、河西开田官，斥塞卒六十万人戍田之”⑤，而桑弘羊则是军民屯垦的倡导者和组织者。屯垦虽然意在卫边，但对边疆土地资源的开发，起了重要的促进作用，使原先无人的荒原，出现了乡市里亭。屯田生产的粮食，不仅使军粮有着，而且还可运往内郡赈济灾荒。汉宣帝时，赵充国的边郡屯田，收效更大。他提出的一套屯田理论和实际做法，成为后世历代王朝推行屯田的根据，被誉为“千古之策”。
东汉王符提出“土地、人民必相称”①的观点，反对东汉统治者令边民内迁的错误政策。他把“募民垦边入谷”作为“均苦乐，平徭役，充边境，安中国之要术”②。东汉崔萛根据国内人口、土地不平衡的状况，提议将地狭人众处的百姓迁徙到地广人稀处去开垦，认为“此亦开草辟土振人之术也”③。所有这些主张，都表明对开发土地资源的重视。
（二）山泽资源
山泽资源是国家的重要富源之一，对其开发、利用和管理，也是国民经济管理的一个重要方面。理财家桑弘羊主张国家对山泽矿产等自然资源实行统一管理。桑弘羊指出：“古者名山大泽不以封，为下之专利也。山海之利，广泽之畜，天地之藏也，皆宜属少府。陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”④这当然是慷慨之举。又说：“家人有宝器，尚函匣而藏之，况人主之山海乎？”⑤这就为国家统一管理使用自然资源，提供了历史、法律和理论的依据。桑弘羊还从多方面说明国家掌握山泽矿产资源的必要性和重要性：一可以抑制豪民兼并势力；二可以杜绝祸乱之源；三可以为国家开辟财源；四可以利于“建本抑末”。他主持推行的盐铁官营等经济政策，就是在这种思想指导下进行的。
司马迁把虞（经营山泽之利）作为一个独立的国民经济部门与农、工、商并列，表明他对山泽资源的重视。他从“法自然”的国民经济管理思想出发，赞同“弛山泽之禁”，主张私人利用山泽之利以致富，反对国家对山泽资源的垄断。这种只发挥私人经营的积极性而不发挥国家经营积极性的观点，在武帝时期，不会受到重视。
王莽认为，“名山大泽，饶衍之藏”①，必须由国家统一管理。他把山泽资源作为他的“六？”之一，要求从事币材矿业的经营者，主动向政府申报其生产情况，便于钱府收购，把币材矿业的管理权控制在国家手中。其他“诸采众物鸟兽鱼鳖百虫于山林水泽及畜牧者”②，也必须向政府如实申报纳税，“敢不自占，自占不以实者，尽没人所采取，而作县官一岁”③。
（三）水利资源
水利是农业的命脉。水利资源的开发和管理是秦汉时期最重要的经济活动之一。
秦统一之前，曾开发都江堰、郑国渠等著名水利工程，使蜀郡和关中地区“沃野千里”④，“收皆亩一钟”⑤，为秦统一天下奠定了物质基础。统一后，秦始皇派监御史禄在今广西兴安县开凿了著名的灵渠，沟通了长江、珠江两大水系，对我国南北经济和文化的交流起了重要作用。
汉初，羹颉侯刘信在舒（安徽舒城）修造7门3堰，溉田2万顷，文帝时，蜀郡太守文翁穿湔江口，灌溉繁田千七百顷，人获其饶。两汉时期，在全国范围内有计划、有目的地大规模兴修水利，是从汉武帝时开始的。
武帝从国家经济全局的高度认识开发水利资源的重要性，明确地把兴修水利作为封建政府的一项经济职能。指出：“泉流灌寝，所以育五谷也。左、右内史地，名山川原甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备水旱也。”⑥下令“吏民勉农，尽地利，平徭行水，勿使失时。”①“武帝致力于水利灌溉事业的开发，元光年间，采纳郑当时建议，用水工徐伯，发卒数万人穿漕渠”②，起自长安，向东直通黄河，长300余里，节省漕运时间一半，并可灌溉田亩万余顷。其后不久，武帝又发卒万余人修建龙首渠。“目征引洛水系商颜山。岸善崩，乃凿井，深者四十余丈，……井下相通行水”③，此即井渠法。龙首渠从地下穿过7里宽的高颜山（今铁镰山），这一隧道施工技术是一项创举，至今在新疆农业生产上仍在发挥作用的坎儿井，就是用的这种井渠法。元鼎六年（前111年）又开凿了六辅渠，“以益溉郑国（渠）旁高印之田”④。元封二年（前109年），武帝发卒数万人，堵塞黄河在瓠子（今河南濮阳南）的决口，下令“群臣众官自将军以下皆负薪蜫（填）决河”⑤，终于使20多年的黄河大决口被堵，取得了治黄斗争的胜利。从此河水此行，“梁、楚之地复宁，无水灾”⑥。太始十年（前95年），武帝采纳白公建议，在洛水、泾水之间修建了著名的白渠，溉田4万5千余顷。人们作歌赞美说：“田于何所？池阳谷口。郑国在前，白渠起后。举%为云，决渠为雨。……且溉且粪，长我禾黍，衣食京师，亿万之口。”⑦当时大型的水利灌溉工程还有关中地区的灵轵渠、成国渠和&；amp；渠等。“自是之后，用事者争言水利，朔方、西河、河西、酒泉，皆引河及川谷以溉田，……汝南、九江引淮，东海引钜定，泰山下引汶水，皆穿渠为溉田，各万余顷。它不渠陂山通道者，不可胜言也”。⑧形成中国古代兴修水利的高潮时期。
东汉前期，在原有水利工程的基础上，进行一系列的修复与扩建工作，如鸿？陂、芍陂等，水利事业又呈活跃局面。东汉明帝时，令王景、王吴发卒数十万，治理泛滥60年之久的黄河和汴渠。他们在自荥阳至千乘海口的1000多里的黄河大堤上，勘察地形，开凿山阜，截湾取直，疏决壅积；在汴河堤上设立水门，控制水流，终于使河汴分流，消除了水患，使黄泛区广大土地重新得到耕种。河工告成后，明帝下令将“滨渠下田赋与贫人，无令豪右得固其利”①。经这次整修后，约800余年黄河未再发生改道之事，成为中国水利史上的一件大事。
两汉时期，出现了一大批以开发、利用、管理水利资源著称的地方官。西汉平帝时南阳太守召信臣，任职期间，“行视郡中水泉，开通沟渎，起水门提（堤）阏凡数十处，以广溉灌，岁岁增加，多至三万顷，发得其利，畜积有余”②。值得称道的是，召信臣还“为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争”③。通过制定水法，管理水利资源。在他的治理下，“郡中莫不耕稼力田，百姓归之，户口增倍，盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣，号之曰召父”④。又如东汉南阳太守杜诗，“修治陂池，广拓土田，郡内比室殷足”⑤。时人把他比作前汉召信臣。百姓为之语曰：“前有召父，后有杜母（杜诗）”⑥。
此外，东汉时期，各地已在做用水力进行生产，如用水碓加工粮食，用水排（南阳太守杜诗发明）鼓风冶铸铜铁。东汉末年，还发明了翻车（龙骨水车）和渴乌等先进的汲水工具。
二、人力资源的开发和管理
人力资源是经济资源的核心内容。自然资源、科技资源的开发和管理都离不开人力资源。因此，人力资源的开发和管理是国民经济管理的重要组成部分。
（一）人口管理
人口是人类全部社会生产行为的基础和主体，是人力资源开发管理中的首要问题。东汉末年，徐（公元171~218年）写有《民数》篇，专论人口问题。徐认为，“治平在庶功兴，事功兴在事役均，事役均在民数周，民数周为国之本也。”①他把掌握“民数”，即人口数量，视为国家制定政治、经济政策的根本。指出：“故民数者，庶事之所自出也，莫不取正焉。以分田里，以令贡赋，以造器用，以制禄食，以起田役，以作军旅，国以之建典，家以之立度，五礼用修，九刑用措者，其唯审民数乎。”②
徐要求按《周礼》“九职”分业及“六卿六遂”之法组织起来，使民尽其心，人竭其力，各事其业，以实出“庶功既兴，国家殷富，大力不匮，百姓休和”的“治平”境界。反之，若人口管理不善，就会出现“户口漏于国版，夫家脱于联伍，避役者有之，弃捐者有之，浮食者有之”等弊端，造成“奸心并生，伪端并作”，“小则盗窃，大则攻动，严刑峻法，不能救也”③的局面。这在一千七八百年前，以专论形式将人口管理提到国本的高度，确属前所未有的创新之见。
仲长统对人口问题也非常重视。在他开列的16条“政务”中，把“明籍以相数阅”④（即搞好人口调查），列为十六政务之首。
（二）人才使用
国之兴亡在于得人。人才的选拔和使用，是人力资源开发和事业成败的关键。
秦始皇、李斯都是重视人才的。秦始皇因受秦宗室客卿“游间于秦”的影响，一度下达了逐客令。李斯为此向秦始皇上了《谏逐客书》，声言人才之重要，切不可逐客。他列举秦穆公重用由余、百里奚、蹇叔、丕豹、公孙支，“遂霸西戎”；孝公用商鞅之法，“民以殷盛，国以富强”；惠王用张仪之计，“遂散六国之从，使之西面事秦”；昭王得范雎，“使秦成帝业”的事实后，质问道：“此四君者，皆以客之功，由此观之，客何负于秦哉。向使四君却客而不纳，疏士而不用，是使国无富利之实，而秦无强大之名也。”①“今逐客以资敌国，损民以益仇，内自虚而外树怨于诸侯，求国之无危，不可得也。”②秦始皇读后受到很大触动，立即收回成命，除逐客之令，复李斯之官，成为秦始皇帝业的主要谋划人物和推行者。
秦始皇不仅重用李斯，还重用尉缭。他对尉缭言听计从，“见尉缭亢礼，衣服食饮与缭同”③。但尉缭却说秦始皇为人“少恩而虎狼心，……不可与久游。”于是不辞而别。他发觉后，“固止，以为秦国尉，卒用其计策”④。其度量之大在君王中实属罕见。
汉高祖刘邦以知人善任著称于世。他在求贤诏书中，强调“王者莫高于周文，伯者莫高于齐桓，皆待贤士而成名。今天下贤者智能，岂特古之人乎？患在人主不交故也，土奚由进？”⑤表示“贤士大夫有肯从我游者，吾能尊显之。布告天下，使明知朕意。”⑥规定郡国地方长官均有举荐贤才的任务，发现人才，“必身劝，为之驾”。荐贤有功者受奖，压制人才，有贤不举者，免官。真可谓求贤若渴。刘邦豁达大度，从谏如流，用人不拘一格。韩信乞食漂母，受辱胯下，经萧何举荐，拜为大将；陈平有“盗嫂受金”之嫌，经魏无知推荐，委以重任。“放天下之士，云合归汉，争进奇异。知者竭其策，愚者尽其虎，勇士极其节，怯夫勉其死，合天下之知，并天下之威，是以举秦如鸿毛，取楚若拾遗”①。对此，刘邦自己总结说：“夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房（张良）。镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何。连百万之军。战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也。吾能用之，此吾所以取天下也。项羽有一范增而不能用，此其所以为我擒也。”②刘邦这段话说明他不仅知人善任，而且能够使用在某些方面比自己高明的部下加以组织、引导、协调，形成一个群体力量，这是他战胜项羽夺取天下的关键。项羽则刚愎自用，“妒贤嫉能，有功者害之、贤者疑之”，连一范增都不能用，最后只好“身死东城”，为天下笑。这说明识才、用才的极端重要性。
在雄才大略和文治武功著称的汉武帝刘彻，同样是一个识才、用才的典范。他在《求茂才异等诏》书中明确提出：“盖有非常之功，必待非常之士。故马或奔'而致千里，士或有负俗之累而立功名。夫泛驾之马，（驰之士，亦在御之而己。其令州郡察吏民有茂才异等可为将相及使绝国者。”③这篇诏书把汉武帝用人思想作了总结性概况，其要点有三：一是事功造就人才，人才成就事功，要在开创事业中发现和造就人才；二是强调人无完人，不能求全责备，诏书以马喻人，说那些奔驰的千里马，常常桀骜不驯，而为社会建立殊勋的人，往往才气横溢，难入俗格，不能以一眚掩其大节；三是对人才要巧于驾驭，善加管理，用其所长，使贤能之士乐为国用。武帝用人唯能是举，并特别重视从下层罗致人才，拓宽用才之路。史载当时“群臣慕向，异人并出。卜式试于刍牧，（桑）弘羊擢于贾竖，卫青奋于奴仆，（金）日）出于降虏。……汉之得人，于兹为盛”①。是以“兴造功业，制度遗文，后世莫及”②。
（三）人才的选拔和考绩
秦汉时期，人才培养和选拔的途径有办学校，行察举、征辟和对策、射策等。
学校制度有太学和郡国学之别。汉武帝采纳董仲舒“兴太学，置明师，以养天下之士”③的建议，在京师兴办太学，以五经博士为教官，儒家经典作教材。学生称博士弟子。全国各郡保荐学生同博士处受业，待遇同博士弟子。入学者免本人徭赋。每年考试1次，考上、中两等的给予官职，下等者黜令退学。最初学生50名，武帝以后名额不断增加，成帝时增至3000名，东汉顺帝时，太学生多达3万人。地方学校，开其端者为景帝时蜀郡太守文翁。武帝时，令天下郡国皆立学官，各地遍设郡国学。两汉时期，“四海之内，学校如林，庠序盈门”④，教育相当兴盛，学校成为培养封建官吏的重要场地。
两汉时期，人才选拔的主要方式是察举和征辟。察举是自下而上考察和推选人才，由丞相、列侯、刺史等推举，经考核合格，授给官职。察举的内容有举贤良方正、贤良文学、明经、明法、孝廉、茂才等。征辟包括中央征聘和部门辟除两种方式。征辟与察举的区别是：察举对象多是国家主要长官，形式一般是自下而上；征辟的对象多为属员，一般采取自上而下的方式。
对策和射策是通过考试选拔人才的方法。“对策”是由皇帝策问有关军国大事及各项重大政策问题。应试者以己见作答，试卷经初审评出等第后，由皇帝复阅后最后确定。有时还要再策、三策。董仲舒的“天人三策”就深得武帝的赞赏。“射策”是将“难问疑义，书之于策，……列而置之，不使彰显。有欲射者，随其所取得而释之，以知优劣”①。这种抽签考试方法，主要用于博士弟子的考试。
对各级官吏职能的考核，汉代实行“考课”制。考课即考绩，考其绩效，定其优劣。办法：一是郡国考核属县，公卿百官考其下属，逐级进行考核。汉制每年一小考，三年一大考，采用会议形式，公开评议；二是地方郡国年终要将所属各县的“户口垦田，钱谷入出，盗贼多少”等情况，如实向中央汇报，上报的表报簿策称“上计簿”，由中央两府（丞相、御史府）负责审核，有时皇帝还亲自“受计”；三是“以六条”察州。武帝分全国为13州部（监察区），置13部刺史，以“六条”规定刺察郡国长官，岁末回京奏事。考课之后，根据成绩，进行升降奖罚。成绩优异者，给以迁官（升官）、增秩（增加俸禄）、赐爵、赐金等奖赏。如赵广汉为阳翟令，以治行优异，升迁京辅都尉。黄霸为颍川太守，户口岁增，考课天下第一，升迁京兆尹。“萧咸为宏农河东太守，所居有政绩，数增秩赐金”。②成绩差的，则要受到被责问、降职、贬秩、免官等处罚。违法犯罪者依法治罪。
汉代官吏的任用，初任有一年的试用期，不称职者，罢归原官，甚至免官。此外还有“宗室不宜典三河”、“王舅不宜备九卿”③等原则性的规定。
第五节 经济管理的思想、原则和方法
秦汉时期，不仅宏观的国民经济管理思想和实践模式丰富多彩，而且在微观经营管理上，也有不少值得珍视、值得借鉴吸取的地方。
一、经营管理的指导思想
（一）致富的正当性、合理性思想
司马迁从“求富”是人的本性、具有客观必然性的观点出发，论证了致富的正当性和合理性。他赞同管仲的名言：“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。认为“礼生于有而废于无。……渊深而鱼生之，山深而兽往之，人富而仁义附焉。”①把财富看作礼仪、仁义存在的物质基础。他为普通百姓的求富活动辩说：“夫千乘之王，万家之侯，百家之君，尚犹患贫，而况匹夫编户之民乎！”②
从财货增殖上着眼，司马迁认为富是光荣的，穷是耻辱的；富是有能力的表现，贫是无能的结果。他把“三致千金”的范蠡，治生的祖师爷白圭，结驷连骑、聘享诸侯的子贡，礼抗万乘、名显天下的乌氏倮、巴寡妇清这批致富典型，树为一代楷模，称他们为“贤人”和“素封”之家，为他们立传扬名，用意在“令后世得以观择”③，有所取法，而责难那些不务货殖，好讲仁义而长贫穷之人，“亦足羞也”。他写作《货殖列传》的旨意就在于论述“布衣匹夫之人，不害于政，不妨百姓，取与以时，而息财富，智者有采焉”①，用以论证致富的正当性和合理性。自战国至秦汉，重农抑工商的管理思想逐渐占据传统地位，但司马迁却认为，经营工商的货殖活动，有可供智者采择的地方。这是前所未有的新思想、新观点。
对于财富的增殖无定和由此而产生的两极分化，司马迁认为是不可避免的，应顺其自然。他说：“凡编户之民，富相什则卑下之；伯（百）则畏惮之；千则役；万则仆，物之理也。”②他把人们的社会地位、阶级分化同占有财富的多少联系起来，把封建社会编户小民的两极分化所产生的剥削奴役关系，叫做“物之理”，即提到规律性的高度来认识，这是司马迁经济管理思想的深刻之处。基于这种认识，他主张“贫富之道，莫之夺予”③，对贫富差别和两极分化现象，应顺其自然发展，不能用行政命令的办法加以干预，搞夺富予贫，或夺贫予富。
（二）致富途径的广泛性、难易性思想
司马迁认为，人们致富的途径是广泛的，也是可变动的。他说：“富无经业，则货无常主。能者辐凑，不肖者瓦解。”④关键在于会不会经营。他在《货殖列传》中，列举了大量致富的行业和致富的典型：猗顿、郭纵、蜀卓氏、宛孔氏、程郑、曹邴氏、刀间以经营盐铁致富；巴寡妇清经营丹砂致富；乌氏倮、桥姚经营畜牧业致富；任氏、秦扬经营粮食和农业致富；范蠡、白圭、子贡经营商业致富；无盐氏放高利贷致富。甚至连一些薄技、小业，只要专心致志，经营得法，也能致富成业。如：“服脂，辱处也，而雍伯千金。卖浆，小业也，而张氏千万。洒削，薄技也，而郑氏鼎食。胃脯，简微耳，浊氏连骑。马医，浅方，张里击钟。此皆诚壹之所致。”①司马迁的用意不在于赞美这些行业，而是极言致富的行为广泛，鼓励人们发挥个人所长，经营致富。
司马迁认为致富有难易之分，指出：“夫用贫求富农不如工，工不如商。”②这是因为，农业受自然条件的限制大，提供的是原材料和初级产品，价格低，资金周转慢，获利少，故务农不如做工。工又不如商，因为经商可利用地区差价、季节差价，一转手就能赚大钱。他认为，经商和做工是一般穷人较好的谋生之路。如果从稳定程度上看，司马迁认为经营农业比较理想，因为可以“不窥市井，不行异邑，坐而待收”③，稳定可靠，保险系数大。
（三）系统整体的经营思想
《汜胜之书》是西汉农学家汜胜之在总结农业生产经验的基础上完成的一部农学专著，体现了系统整体的农业经营思想。
《汜胜之书》把整体农作物的栽培过程，当作一个系统有机的整体加以研究，提出：“凡耕之本，在于趣时（及时耕作）、和土（土的利用和改良）、务粪（施肥）、泽（保墒灌溉）、早锄（及时中耕锄草）、早获（及时收获）”这六个基础环节。认为正确把握和处理这些环节之间的关系，是夺取农业丰收的基本条件。从这一观点出发，《汜胜之书》阐明了区田法、耕田法、溲种法、种麦法、种瓜法、种瓠法、穗选法、稻田水温调节法、桑苗截干法等耕作及作物栽培方法。所有的具体技术要求，都被置于保证农作物丰产丰收的总目标加以考虑，都看成是农业这个系统整体的一部分。如：“凡田有六道，麦为首种”。这是根据作物生长的不同时序，通过连种六期作物，以“庶民地力”；运用套作、间作技术，提高复种指数，以增加土地的经济效益；根据不同的土质，分别不同情况，在最适合的季节和干湿适度状态下进行耕磨，以便使土壤疏松，有利于作物生长；视雪情、雨情、旱情、土壤结构、季节早晚等不同情况，采用“蔺”（辊压）、“掩”（拖压）或“平摩”（摩平）以保墒；在种子外面裹上一层以蚕矢，羊粪为主要原料的“溲种法”；采用深耕保墒、集中使用水肥、集约使用土地的“区田法”；在研究各种农作物生长的特殊规律和一定的生产条件的基础上，总结出自整地、播种、田间管理直到收获的一整套方法等，这些都体现了系统整体的经营指导思想。这种把自然条件、农作物栽培和人类生产活动都看作相互联系、相互制约、构成一个不可分割的有机整体的管理思想，已经接近于近代农业的系统概念了，表明我们的先人早在两千年前，对农业生产所采取的措施已经达到的认识高度。
（四）综合计划管理思想
制定生产经营计划，是经营管理的前提。东汉崔萛的《四民月令》虽然没有正面提出如何制定生产经营计划，但全书的总体就是一个标准的地主家庭经营农工商各业的计划大纲。它以时令变化为依据，按一年12个月的顺序，将一个地主家庭中所应从事的各项事务，作了有秩序、有计划的安排。
《四民月令》记述的农、工、商各业的经营及其他各项活动（祠神、教育、习武等），都是根据季节变化对各业影响的规律，有计划地安排，细密周详，被称为地主管理田庄的家历和经营指南。其他各月内容，也大多类此，体现了综合计划管理思想。
二、经营管理原则
（一）“无财作力，少有斗志，既饶争时”
司马迁强调经营者要从实际出发，根据自己的实际情况，特别是资金占有情况，量力而行。提出：“无财作力，少有斗志，既饶争时。”①即没有财力的人要努力去劳动，苦干实干；稍有财力之后，要凭智巧经营；财力富足之后，应当在争夺获利的时机上下工夫。他把“作力”、“斗志”、“争时”作为经营致富的三大原则，《货殖列传》中所列举的致富典型，大都通过这些手段而致富。
（二）以农为主，多种经营
农业生产是封建社会的主要生产部门，封建地主家庭经济经营的主要项目自然是农业。但是，封建地主家庭经济如同整个封建地主经济一样，其特点是自给自足，这就决定了它除主要从事农业经营外，还要兼营手工业和副业，以满足自身的需要。从《四民月令》提供的资料可以看到，地主田庄中有多种谷物、蔬菜、水果、竹木及其他经济作物，饲养各种牲畜，还养蚕、缫丝、织缣帛、染色、制衣鞋、制药、酿酒、做酱，等等。两汉时期，商品经济有了较快的发展，这不能不冲击地主庄园。庄园主为了自身的利益，已不限于只出卖多余的和买进不足的产品，而是要进行以买贱卖贵营利为目的的商业活动了。表2-2是《四民月令》中的商业经营活动表。
第一，部分商品只买不卖，如薪、炭、苇履、栝楼根、麸，、-、稻等，可能是不生产或生产较少，而所需较多；第二，有的则只卖不买，如胡麻，可能是生产较多，消费有余；第三，大宗地买进又卖出，包括粟、黍、麦、大小豆、麻籽、缣帛、弊絮等。前两种情况可看作互通有无、弥补不足的商品交换，而第三种情况则是以营利为目的的商业活动。因为买进这些商品并非用于家庭消费，而卖出的商品也并非限于剩余产品。从这些商品买进和卖出的时间看：买进时总是在刚收获或生产供应较多的时候，而卖出的时间，又总是在市场供应较少、青黄不接的季节。很明显，这是利用农产品季节差价的变化规律，进行以营利为目的的商业活动，体现了以农业为主，工商业为辅的多种经营思想。
（三）“省役爱日”
东汉末年，吏治腐败，冤事迭起，百姓因故兴讼，“州司不治”，每年有大量人力“废农桑而守之辞论告诉”，严重影响了生产的进行。据王符统计，当时自三府州郡至乡县典司之吏、辞讼之民，因官事相连更相检对者，“日度十万人”，而10万人之中，又是“一人有事，二人获饷（帮忙应付）”，则每日有“三十万人离其业”，使30万个劳动日白白浪费掉。若以一个中等劳动力可以赡养10口人计算，30万个劳动日的浪费，则“是岁三百万人受其饥者”①。针对这种状况，王符提出了他的“爱日”说，把是否爱日，即珍惜劳动时间，看作经营管理、提高生产效益的重要原则。他说：“国之所以为国者，以有民也。民之所以为民者，以有谷也。谷之所以丰殖者，以有人功也。功之所以能建者，以日力也。”②“日力”，即劳动日，指每日花费的劳力。并进一步指出：“富足生于宽暇，贫穷起于无日。”③他把节约和珍惜劳动时间，与“民本”、“国基”相联系，提到关系人民的贫穷与富足和国之安危的高度，要求统治者“务省役而为民爱日”。王符还提出一个辩证的观点：“治国之日舒以长，故其民闲暇而力有余；乱国之日促以短，故其民困务而力不足。”④因为，国治则“君明察而百官治，下循正而得其所，则民安静而力有余，故视日长也”①；国乱，“君不明则百官乱而奸宄兴，法令鬻而役赋繁，……则视日短也”②。这一精辟的观点，说明吏治的清明、腐败，直接影响着劳动时日的多少。
（四）加强成本核算
经营管理必须进行成本核算，才能看出效益大小。王莽是中国历史上最早重视成本问题的思想家和管理家。在他举办的“五均赊贷”事业中，规定对生产性贷款取息方式是“除其费，计其所得受息，毋过岁什一”③，即按贷款收入扣除成本后抽取年利润额的1/10；当重要生活用品滞销时，由政府核算，“用其本贾取之，毋令折钱”④，即按成本收购，不使亏本；凡从事众物、鸟兽、鱼鳖、百虫于山林水泽及畜牧者，也“除其本，计其利，十一分之，而以其一为贡”⑤，即在扣除成本后，按10%课税。这说明王莽不仅对成本概念是清楚的，而且很早就懂得利息来源于利润的道理。
王莽还很重视经营管理中的具体成本核算。以当时酒的成本核算为例，据《汉书·食货志》记载，其核算程序为：以酿为单位，每一酿用“粗米二斛，曲一斛，得成酒六斛六斗”。以当地每月初一日粗米二斛、曲一斛的合计总价“三分之”，可求出一斛酒的标准价格，即：
按上述公式计算，3斛酒的价格，等于2斛粗米加一斛曲的价格之和，然后以每酿共成酒6斛6斗的产量乘以每斛每斗酒的销售价格，再减去“米曲本价”，便可求出酒的销售毛利。又将毛利分为10等份，以其中的3份即盈余额的30%支付工人工资，其余70%作为纯利润上交国家。根据这种计算办法，每消耗2斛米、1斛曲便可得到相当于1斛6斗8升米和8斗4升曲的盈利，盈利率高达84%。其核算办法，可谓周密精缜。
王莽成本核算方式的一个特点，是不将工人工资计算在酒的生产成本之内，而是按米曲成本以外盈余额的百分比来支付，将产品产量与生产者的收入挂钩。这样一来，产量越多，劳动者工资总额和纯利润也越多，有利于刺激劳动者的生产积极性，提高劳动生产率，增加政府收入。
三、经营管理方法
经营管理，由于经营者条件不同，情况各异，面对多变的市场形势，只有运用谋略和采取恰当的方法，才能立于不败之地。司马迁总结了春秋至西汉一大批货殖家的治生经验，肯定地提出了一系列经营谋略的方法。除先秦时期范蠡、白圭、子贡等人的治生经验已在上一章作了论述外，司马迁还着重强调下列几点：
（一）“取之以时，而息财富”
经营管理要在“取”和“与”上做文章，而又贵在一个“时”字。因为市场情况千变万化，机不可失，时不我待。若能抓住良机，经营对头，可获利致富。宣曲任氏祖先，秦时为“督道仓吏”。当秦败亡之际，“豪杰皆争取金玉，而任氏独窖仓粟”①。后当刘邦、项羽争战荥阳、相持不下时，米价贵至1石万钱。结果“豪杰金玉尽归任氏，任氏以此起富”②。司马迁对范蠡的“任时”、“与时逐”，白圭的“乐观时变”，汉富翁们的“与时俯仰，获其赢利”③也大加赞赏，作为致富的诀窍和法门。
（二）瞄准目标，敢冒风险
市场瞬息万变，经营是有风险的，但不应畏首畏尾，举棋不定。只要判断有据，敢冒风险，有时会收到平时想不到的效果。吴越七国之乱时，“长安中列侯封君从军旅”，急需借钱备用。但子钱家（高利贷者）因列侯封君们封地多在函谷关以东，而“关东成败未决，莫肯予”①。这时惟有无盐氏一家愿“出捐千金贷”，条件是利息为本金的10倍。3个月后，吴楚之乱被平定，“一岁之中，则无盐氏之息什倍，因此，富埒关中”②。无盐氏所以敢冒这样大的风险，是以对行情（包括政治形势）的判断为依据的，这和赌徒们的“孤注一掷”不同。
（三）“富者必用奇胜”
“奇胜”，是指运用奇谋异略，出人不意，克敌制胜。由于价格和供求相互影响、相互制约，市场行情流动多变。司马迁强调经营者要“设智巧，仰机利”，“运筹策”③，以稳操胜券。范蠡和白圭运用储饶待乏的谋略，“旱则资舟，水则资车”，“人弃我取，人取我与”④，经营致富。乌氏倮见戎王广有马牛而喜好奇货，便卖掉自己的牲畜，购求珍奇丝绸卖给戎王，以投其所好。结果戎王“什倍其价，与之畜，畜至用谷（？谷）量马牛”⑤，使乌氏倮大发其财。这都是运用谋略取胜的例证。
桑弘羊也十分强调运用谋略搞好经营。他说：“道悬于天，物布于地，智者以衍，愚者以困。”⑥“故分土若一，贤者能守之；分财若人，智者能筹之。夫白圭之废著（出售、储藏），子贡之三至千金，岂必赖之民哉？运之六寸，转之息耗，取之贵贱之间耳！”①所谓“运之六寸，转之息耗”，就是运筹计算，转注盈亏，即以谋略取胜。
（四）选择合适的投资环境
经营活动离不开具体环境。各地环境状况（地理位置、物产、气候、交通、资源、人口、民俗等）各不相同，经营者要选择最符合自己的经营目标、最利于发挥自己的潜力的地方作为投资场所，才能获得好的经营效果。蜀卓氏的祖先是赵国人，冶铁致富。秦灭赵，卓氏财产没收，被作为“迁虏”迁往蜀地。在同行的“迁虏”中，都要求近迁至葭萌县定居。卓氏知此地狭小贫瘠，不利于发展，独要求远迁。当夫妻二人到达临邛后，“大喜”，要求在此定居。临邛有铁山，正能发挥自己所长。于是“即山鼓铸”②。运营筹划，将产品卖给蜀、滇之民，大获其利，“富至僮千人，田池射猎之乐，拟与人君”③。同样，范蠡弃官经商后选中“陶”（今山东定陶）这个地方。因为陶“居天下之中，诸侯四道，货物所交易也”④。遂冶产积居，“与时逐”，十九年之中，“三致千金”⑤。这都和找到理想的投资环境有关。桑弘羊也认为优越的地理环境有助于人们获利致富。强调“物丰者民衍，宅近市者家富”。认为“富在术数，不在劳身；利在势居，不在力耕”⑥。
（五）“百里不贩樵，千里不贩籴”
经营管理要计算成本，在得与费之间权衡轻重，才能提高利润率。司马迁指出：“长沙出连、锡，然堇堇之所有，取之不足以更费”①。意思是说，长沙出铝、锡，但产量不多，开采起来不足以抵偿费用开支，这种货源不足而费用大的买卖应避免去干。“百里不贩樵，千里不贩籴”②，意思相同。因为薪材和谷物都是笨重之物，单位价值小，长途贩运花销大，资金占压多，周转慢，这样的买卖不值得干。司马迁从费用与盈利的反比例关系上，通过观察、分析，提出了经营中应该注意的问题。他对白圭的“薄饮食，忍嗜欲，节衣服”③的做法，也大为赞赏，因为这样可尽量压缩开支，提高盈利率。
思 考 题
1.简述秦汉时期国家干预的经济管理模式。
2.简述司马迁的经济管理模式。
3.简述桑弘羊的农工商并重的经济管理思想。
4.简述秦汉时期政治家、思想家关于均输、平准调控机制的思想。
5.简述秦汉时期政治家、思想家关于开发利用经济资源的思想。
6.简述秦汉时期政治家、思想家关于经营管理的思想和原则。