国有企业的股份制改革可以提高微观主体的融资能力、管理水平和盈利能力，长久地提升国有经济的竞争力。但在短时间内，国内外的竞争对手并没有给国有企业充足的时间去适应，国企在应对外部竞争的同时进行内部的改革改制，困难重重。竞争一旦失利，影响的往往不仅仅是个别企业的生存，更是国家的经济安全和社会的稳定。所以，国家及时推出大国有集团战略，试图通过这种行政助推的方式先行“做大”一部分具有影响力和处于重点行业及关键领域的国有企业，借以保证国有经济的控制力。
一、计划经济条件下国有企业不仅数量多而且平均规模小
计划经济体制下，国有经济覆盖绝大多数行业领域，摊子过大往往导致国有资本分布分散，集中度不够。国有企业虽然数量众多，但是平均规模较小，核心竞争力不强，难以抵御来自跨国公司的挑战。
1.国有企业覆盖国民经济的绝大多数行业领域
新中国以公有制为基础，组织生产，保障供给。从1953年起，国家通过委托加工、计划订货、统购包销、经销代销、公私合营等方式，在不到4年的时间内，基本完成了对私营工商业的改造。1966年，定息年限期满标志着中国私营工商企业完全转变成为全民所有制企业。在全民所有制下，国有经济处于统治地位，国家以国有企业为单位，通过计划和行政指令，完成社会产品的供给。由于排除了私有经济和外资等经济形式的存在，实行单纯的国家供给，一味地追求“一大二公三纯”，结果是国有企业的几乎全覆盖。国有经济不仅控制着关系国家安全的垄断行业（如国防工业、造币等）、自然垄断行业（如铁路、邮电、供水、供气、供电等）和关系国计民生的部门，而且大量分布于一般制造业和服务业等竞争行业。从数量上看，1978年全国公有制经济覆盖面达100%，其中国有工业企业产值比重达81.5%，而集体经济达18.5%。
2.数量众多的国有企业仅仅是国家计划的执行单位
国有企业在各国普遍存在，发达国家的国有企业也承担着社会职能和公共职能，但是这些企业的经济活动大多是按照市场信号来进行的，有独立的生产经营自主权。但是在中国，情况大不一样，中国国有企业的一个重要特点就是企业的经济行为行政化。
中国的计划经济完全排斥市场作用，政府用计划代替市场作用成为资源配置的主要方式。没有市场的价格和竞争机制，国有企业仅仅成为政府的生产单位，或在某种意义上是末端行政机构。企业经营缺乏自主权，产供销、人财物在国家行政指令下完成。具体到政府的行政部门，财政部负责行使国有资产的登记、处置和收益权；计划部门行使决策权；组织部门和大型工委行使人事任免权；经贸委和主管部门管理企业的日常营运，同时行使监督权；劳动和社会保障部门负责管理劳动和工资权，形成了中国特有的“五龙治水”的格局。
从历史的角度看，这种完全没有自主权的生产模式是计划经济条件下的特殊产物，它保证了国家能够集中全国的人力财力物力，实现赶超目标。但是，国有企业的活力和优势也在这种僵化的体制下消耗殆尽。
二、市场经济条件下多而小的国有企业难以形成竞争优势
国有企业数量多，规模庞大的国有资本在分散到这数以万计的中小型国有企业（少数大型国有企业）时，再也无法发挥其规模优势。这些中小型国有企业与其说在行业内发挥着重要的控制力和影响力，不如说是通过先发的垄断优势和数量优势，压缩和挤占了非国有经济的发展空间，剥夺了非国有经济的生存权利，这种优势会随着国家政策的放开和非公有制经济的发展变得越来越弱。要真正实现国有经济的控制力，必须改变只追求企业数量和分布范围，不讲求企业实力的发展方式。通过企业的改革改制，提升企业的核心竞争力，以此实现国有企业的做大做强。
1.国有企业在由计划经济向市场经济转型中背负着沉重的包袱
国有企业发展遇到的问题不是朝夕之间形成的，也不仅是企业的内部问题，因此不可能在短时间依靠企业自身力量得以解决。计划经济条件下，企业的社会负担过重：为了消化社会富余劳动力，国有企业内部冗员较多，效率低下；国有企业无论规模大小，往往“小而全、大而全”，生产、供给、销售、储存一应俱全，医、卫、教、组、保等配套全有。在政府财政支持下，这种模式可以维持，随着经济转轨和企业改制，政企分离后，“办社会”成为国企发展的沉重负担。而且从目前看来，由于中国社会保障体系尚不完善，各级政府财政并不富裕，许多地方政府非但没有积极地帮助所属国有企业剥离办社会的职能，反而将一些额外的政府公共职能进一步推给国有企业。政企不分，企业办社会和企业的社会责任混淆不清。如果不及时给国有企业减负，其将面临着在竞争中被淘汰的残酷现实。
2.单纯依靠国有企业改革及自我发展难以成为竞争力强的大企业
计划经济体制向社会主义市场经济体制转变是中国经济体制改革的深度试水，国有企业应对新的环境，应该不断地完善自我，不改革、不发展就无法生存。但是，鉴于种种原因，仅仅寄希望于通过企业自身改革发展的积累来实现企业的做大做强，是不切实际的。
首先，国有企业尚未形成完善的法人治理结构，企业内部各种矛盾交织，难以形成强大的凝聚力。大多数国有企业股份制改革尚未完成，许多完成了股份制改革的企业，往往也只是在政府行政命令下进行了流于形式的改革，法人治理结构不完善。从企业内部来看，新三会一层的职能还没有界定清晰，老三会依然牢牢控制着企业，新旧权力交织，问题更加复杂。要在短期内实现有效的法人治理，任务异常艰巨。从外部来看，政府的机构改革也还在进行中，特别是地方一级政府，出资人机构的职能还没有科学界定，政资不分、政企不分依然存在。
其次，国有企业内部生产技术落后，研发能力不强，缺乏核心竞争力。作为独立的市场主体，要在竞争中胜出，必须拥有核心的竞争优势。国有企业研发能力薄弱，一直以来的卖方市场和短缺经济，使得国有企业没有进行产品更新换代的动力；更重要的是国有企业的大部分利润通过各种形式上缴给了政府，即使一些企业有意愿和能力进行新产品新技术的研发，也往往因为缺乏经费而无法进行。而对产品的研发投入是一种文化，不可能在短时间内形成。国有企业技术的落后使得企业缺乏具有竞争力的名牌产品，在应对挑战时往往心有余而力不足。
从各地的实践来看，没有政府的政策引导和财政支持，许多国有企业的改革都是成效甚微。因此，单纯依靠国有企业的自身改革，在短期内难以形成具有较强实力和影响力的大企业。
三、通过合并组建国有集团而实现国有企业的做大做强
企业的成长方式有两种：其一，通过自身积累，积少成多，慢慢扩大规模，提高市场占有率，最终实现行业领先地位；其二，通过资本扩张，兼并重组，迅速扩大规模。世界经济在20世纪经历了几轮兼并重组浪潮，许多跨国公司、经济的巨型航母在这些重组兼并中诞生。随着中国做大做强一批国有企业目标的设定，国有企业开始尝试通过兼并或重组来组建大国有集团，进而通过这些大国有集团抵御来自跨国公司的挑战和冲击。
1.国有企业通过合并重组构建大型的国有集团
企业集团是指以集团章程为行为规范，通过产权（资本）关系或投资关系或生产经营中的协作关系为纽带，将多个独立的法人企业联系起来，构造成由母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的企业法人联合体。从法律角度看，母公司和下级公司都是法律上独立的法人主体，拥有完整的法人财产，自负盈亏，不存在行政隶属关系。
企业集团最早出现于发达资本主义国家，随着自由竞争向垄断竞争过渡，规模较小的企业已经无法满足日益扩大的市场需求，特别是随着全球经济一体化，资本市场日益发达，规模优势对企业的生存发挥着越来越重要的作用。在经历了多次并购重组浪潮之后，企业集团广泛的出现在世界经济活动中。中国的国有企业集团是伴随经济体制改革、经济发展需要而组建的，是国有经济在经济转轨时期的一种探索和尝试。以1980年国务院颁布的《关于推动经济联合的扩张暂行规定》为标志，国有企业开始尝试进行经济联合，这些探索为后来的国有集团的发展奠定了基础。1987年《关于组建和发展企业集团的几点意见》颁布，在国内兴起了一股“集团热”，一大批国有集团在这个时期诞生，这个时候的国有集团大多是在政府政策引导下组建的，企业根据自身发展需要进行联合的为数不多，国有集团内部结构不健全，优势没有完全发挥出来。随着国有企业进行公司制和股份制改革，组建国有集团开始真正步入正轨。从原来的行政“拉郎配”转变为真正的产权联合，国有集团开始在国民经济中发挥越来越重要的作用。
中国的国有集团普遍以国有大中型企业为核心，通过合并和重组等方式，以产权纽带将上下游企业或同行企业联合起来构建而成。国有集团较好地实现了国有资产的整合，减少了资源的重复投资和恶性竞争。通过集团内部资产重组，提高了国有资产的配置效率，实现了国企在短时间内做大的目标。
2.国有集团利用自身优势应对跨国集团的竞争
在实行国有集团战略之后，中国迅速组建了一批在世界上都具有一定影响力的大型国有集团。在国门逐步打开和改革开放日渐深化的背景下，这些国有集团代表国有经济抵御着来自跨国公司的竞争和挑战，在牢牢把握国民经济的命脉的同时，增强了国有经济的控制力。
国有集团相比于一般国有企业具有明显的优势：其一，国有集团有一个核心企业，核心企业和其他企业之间可以通过产权关系、经营关系或生产技术关系相联系。较多的情况下是产权纽带相联系。产权纽带关系意味着核心企业通过出资的方式和其他企业发生关系，与原国企改革中上下级行政管理模式完全不同。出资人以出资比例为限行使权利，减少了越位或缺位的现象。其二，由于国有集团是由多个企业合并重组而来，一般具有较强的资金实力和较大的规模优势，在产品、技术、管理和人才方面也占据优势。其三，由于国有集团要接受来自市场、政府和外部的多重监管，国有集团的财务管理水平较高，内部决策、执行和监督机制相对健全，法人结构相对完善。其四，国有集团有统一的发展战略。国有集团是一个利益共同体，不是多个生产单位的简单集合，母子公司之间关系是出资关系，是控制和被控制的关系，利益关系紧密。子公司依据集团母公司的总体发展战略，制订自身长中短期计划。各组成企业既相对独立经营，又相互协调。既发挥整体组合优势，实现规模效益和协同效应，又不影响成员企业单独决策活动，不影响其对市场反应的灵敏度。其五，企业承办的社会负担也在组建过程中得到一定的削减，各个企业之间通过资源整合和人员归并，减少了原有承担的公共福利机构或辅业的数量，降低了国有集团的整体成本，减轻了国有集团整体负担。同时，原来国有企业“大而全”和“小而全”的生产模式，也通过组建过程实现了资源的“合并和重组”，简化了企业的组织架构。
作为国企的航母，国有集团占尽天时地利人和，通过自身优势游刃有余地应对来自外部的经济挑战。组建国有集团，保护了国民经济命脉，维护了国家的经济安全。
3.国有集团需要将短期做大和长期做强结合起来
中国许多国有集团是在中央政策引导下，通过各级政府和行业部门的“拉郎配”组建成立的。集团资产规模庞大，在行业中具有绝对的规模优势和资金优势，集团普遍采取多元化的发展战略，同时还享受来自政府的政策优惠。但是，必须清醒地意识到企业的发展是一个过程，短时间的组合可以做大，但是要实现做强，国有集团还有很多的工作要做。
实现做强目标，国有集团必须在充分利用外部优势的同时苦修内功。首先，完善企业架构，减少集团内部层级。从现代管理学的角度来看，扁平化是一种高效的管理模式。减少集团的投资层级，缩短委托代理链条，减少内部人控制，最终可实现管理效率的提高。目前我国大多国有集团从母公司、子公司到孙公司等委托代理链条较长，母公司对处于链条下部的企业控制力较弱，公司的政策和方针对其影响甚微，不利于上下协同实现集团目标，不利于实现出资人的有力监管。其次，完善集团的法人治理结构和内部管理。法人治理结构是从外国引入的企业管理模式，中国在自身消化的过程中必须因地制宜，如要保障三会一层权力的有效实现，新三会要逐渐替代老三会。要减少高层管理人员的兼职，监事人员和管理人员不能兼任，董事长和经理人员不能兼任。要建立规范的出资人制度，在国有集团内部减少“缺位”、“越位”、“错位”等现象，杜绝那种子公司完全按照母公司的命令活动的情况发生，摆脱行政体制下按指令活动的模式。再次，加强投资管理，提高投资质量，降低扩张速度。计划经济形成的投资理念在国有集团中普遍存在，集团不考虑自身的情况和资金成本，盲目的追求多元化，利用政策进行扩张、购并和重组，只求规模，不求回报。国家组建国有集团是要实现控制力，这种控制力不仅仅是做大摊子，更是要求国有集团做强自己。盲目地扩张往往不会给企业带来盈利，反而会拖累整个集团的发展，这在许多并购案例中都可以看出。最后，国有集团必须明确自身定位，协调国家利益和集团利益，在经济活动中实现双赢。新经济条件下，国有集团是经营性国有资产的重要载体，是公有制的重要实现形式。国有集团要做强，不仅仅是其自身实力的强大，还要通过其创造的社会价值来体现。不承担任何公共职能的国有集团并不是完整意义上的国有企业，国有集团应有选择地投资那些关系国民经济命脉的关键行业和重点领域，投资那些市场失灵和政府无法直接作用的经济领域，积极地执行国家宏观调控政策，帮助政府承担一部分公共职能。这才是国有集团做大做强的核心要义。