吴一平
摘要：财政分权对经济发展的影响已经成为转轨经济学研究的重要问题之一。
大多数经济学家往往只看到财政分权对经济发展的促进作用，却忽视了在制度供给失衡的情况下，尤其是对像中国这样的转轨经济而言，它对长期经济发展是不利的，会产生诸如地区差距等问题。本文运用中国省级面板数据检验了财政分权与地区差距之间的关系。结果表明，财政分权拉大了地区差距。因此，有必要通过完善财政分权体制来缓解其负面效应，这将有利于中国经济健康发展。
关键词：财政分权；地区差距；中国
一、引言
近年来，财政分权对经济发展的影响已经成为转轨经济学研究的重要问题之一。
分权理论是研究哪些职能和政策工具应该集中到中央政府，而哪些应该分散到地方政府。从实证的角度来看，财政分权程度的度量具有很强的操作性，因此，关于财政分权及其对经济发展的影响成了相关研究中最为重要的课题（严冀、陆铭，2003）。财政分权与其他政策一样是一柄“双刃剑”。Tiebout（1956）第一次对财政分权进行了研究，认为分权使得政府提供的公共产品多样化了，政府间的竞争有利于居民根据自己的偏好选择居住区，这样可以提高福利水平。Zou and Zhang（1998）发现财政分权与经济发展呈负相关关系，因为财政分权后中央政府在公共基础设施上的投资减少了，从而导致经济增长缺少公共投资的支持，而公共基础设施对经济增长具有正面影响。
Demurger（2001）认为，分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共物品的建设，从而导致了区域经济的不平衡发展。
经济学界对于财政分权影响的研究主要局限于其对经济增长的作用，而关于财政分权与地区差距的文献则非常少，主要是针对单个国家的研究。Kimetal（2003）分析了韩国的时间序列数据，得出一个结论：财政分权程度越高的国家，该国地区之间的差距也越大。Shankar and Shar（2003）使用了不同的发展中国家和发达国家的时间序列数据，发现财政分权与地区差距之间存在着负相关关系。Akai and Sakata（2005）以美国州级面板数据为研究对象，发现财政分权与地区差距之间存在负相关关系。Less‐mann（2006）使用了17个OECD国家1980-2001年的面板数据研究了财政分权与地区差距之间的关系，发现两者之间存在负相关关系。
中国大多数学者是从新古典增长理论框架出发，探讨了影响地区增长的各种因素，认为只要缩小在这些因素的地区差异，就有可能缩小地区差距。已有的研究得出的这些因素是，中央政府投资的地区倾斜（杨开忠，1994；魏后凯，1992）、乡镇企业发展的地区差异（张平，1999；万广华，1998）、开放程度的地区差异（Jian and Sachs Warn‐er，1996）、交通等基础设施的地区差异（Demurger，2001）。在新古典增长模型中，这些因素都隐藏在技术进步外生变量中。无法解释中国地区差距呈现的周期性变化。
1978年以来的经济改革实际就是一个分权的过程，其中最重要的就是财政分权。
Montinoal、Qian and Weingast（1995），Qian and Weingast（1997）从地方政府的信息优势角度证明了分权是有利的。他们认为，中国经济改革成功的关键就是财政分权，分权后产生的一些机制保证了中国市场化改革的顺利进行。因此，我们将从财政分权的角度来探讨地区差距问题。本文的主要观点是：中国财政分权体制缺乏完善的转移支付制度及中央与地方之间权责不明确导致地区差距之间不断拉大，并且这种机制具有累积效应。
本文的结构如下：第二部分对财政分权与地区差距的相关文献进行简单评述；第三部分从历史变迁的角度对中国财政集权与分权的交替更迭历史进行简要回顾，并且探讨了其中的原因；第四部分首先描述了地区差距的现状，然后给出了待检验的假说；第五部分对文章所使用的数据和计量检验方法进行说明；第六部分是计量检验的结果；第七部分是结束语。
二、中国财政分权体制的变迁
在政治上，中国是一个集权制的国家，经过30多年的权力下放后，地方政府享有充分的自主权，经济以类似联邦制的形式运行。中国财政体制呈现高度分权化的状况。地方政府预算支出占预算总支出的70%。因此，地方政府支出管理对中国财政业绩有决定性的影响。财政体制改革是中国经济改革的核心部分。中国财政体制分为五级，在中央政府以下，是32个省级单位。省以下是331个地区级单位，2109个县和44741个镇。55%以上的预算为省级以下地方政府预算。中国财政体制的演变经历了以下两个阶段。
（一）1978-1993年的财政体制改革
1978年经济改革之前，中国为了迅速摆脱贫穷落后的面貌，缩小与发达国家的差距，选择了重工业优先发展战略，采取了苏联式的集中财政体制。尽管中国许多资源配置已经分权化，预算依然高度集权化。在这段时期，所有收入属于中央政府，并且中央政府通过广泛使用“规范”，预算所有支出。地方政府自主决定的支出仅限于来源于预算外的少量资金。地方政府负责征收全部税收。财政体制的“大锅饭”性质无法激励地方政府去增加财政收入，导致财政收入水平逐年下降。为了防止财政收入持续减少，中央在江苏等10个省开始实施“分灶吃饭”的财政包干体制，地方政府获得了极大的利益，主要体现在以下两个方面：①所有财政收入由地方政府征收，并且总收入按一事先约定的比例（三年一定）在中央和地方之间分配；②本年财政收入超出上年的部分按有利于地方政府的比例进行分配。该政策极大地激励了地方政府。其后，财政包干制又出现了一些新的形式。1980年起实行一定五年的“划分收支，分级包干”，按照行政隶属关系划分中央与地方的收支范围。这在保持地方政府积极性的前提下，保证了中央政府的收入。1985年，中央政府决定以收入税来代替国有企业上缴的利润，即“划分税种、核定收支、分级包干”体制，主要以税种作为划分各级财政收入的依据。
1988年，全面推行财政包干制。80年代财政体制分权式改革的主要目的是改变财政负担收入中的中央财政收入水平下降趋势。但在市场化改革的大背景下，财政分权改革的效果并不明显。该阶段收入分配体制有三个突出的特点。首先，是建立在广泛的谈判和讨价还价之上。因为不需要完全了解收入或支出的需求，因而中央政府转移支付的数额故意定在支出需求以下，以挤出地方政府的小金库。其次，高度再分配，各地区获得的资金份额有很大差别。除财政均等化目标以外，这些收入分享比率对弥补不平衡的价格和收入所带来的影响非常重要，如工业地区将很高比例的收入上缴，而农业和自然资源生产地区收到大额的转移支付。第三，收入分享制对地方政府收入动员和支出效益几乎没有激励作用。
（二）1994年的分税制改革
为了解决财政包干制的弊端，中央政府于1994年开始实施分税制改革，其目的是解决三个领域的问题：控制财政收下降和对政府，尤其是中央政府，提供充足的收入；消除税收结构中的扭曲因素和增加透明度；调整中央政府-地方之间的收入分配。其中，关键内容是对间接税的重大改革，扩大到增值税所有的交易额中，取消了产品税和取代了许多服务领域的营业税。简化了税收结构，统一了除外企以外的所有纳税人和机构的税收待遇。另外，为避免贫困地方征收中央政府税收的困难，也改革了税收管理，确定了中央税、地方税和中央与地方共享税，并且成立了国税局来征收国税，地方税务局仍旧征收地方税。在分税制下，中央分享税收收益的大部分，尤其是增值税，高达75%。财政集权时代重新开始。经过此次改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。世界银行在2001年的报告中指出，中国大约70%的公共支出发生在地方。与其他国家相比，中国已将更大比重的支出责任转移给基层政府。中国的地方政府承担着过高的支出责任，这与国家惯例不符（中国社会科学院经济研究所微观室，2005）。并且，随着大量国有企业破产倒闭，本来由企业承担的社会保障责任也因此而被转移给了地方政府。由于中国是一个政治集权而经济分权的国家，地方政府缺乏谈判力，这种被强压的不合理的财政分配格局导致地方政府财政收支严重不匹配，地方财政压力逐渐增大。中央政府实际也知道问题的严重性，因此常常默许甚至鼓励地方政府寻找办法以扩大财政收入。随着事实上支出责任的下放，使政府，尤其是地方政府的预算外和非预算融资快速增加。缺乏征税权以及发现从上级政府获得的转移支付不可靠，于是地方政府积极寻求扩大预算外收入（Wong，1998）。
地方政府各机构利用各种名目征收预算外收入，通过权力将额外负担强加给企业与个人，其中相当一部分为腐败官员所占有（陈抗，2002）。尽管分税制在税收简化和收入重新集中化方面取得了成功，其失败之处也同样明显。它未能使收入分配制度化、规范化和透明化，它也未能扭转地区不平衡加重的趋势。更为重要的是改革向前推进，分税制在达到中央政府目标上取得了成功，而失败之处均与中央政府与地方政府之间的财政关系有关，这意味着改革恢复中央政府承诺的信用方面进展不大。另外，分税制改革未能解决预算外收入问题，反而间接支持地方政府加倍努力寻求补充资源，以支持地方经济发展，因而损害了预算决策权。
三、中国地区差距的影响因素
（一）地区差距的现状
改革以来中国的地区差距在经历了20世纪80年代中前期的短暂下降后，进入持续上升的变化轨道，至20世纪末我国已经成为世界上少数几个地区差距最为悬殊的国家之一（范剑勇，朱国林，2002）。1986-2003年代表性年份分省人均实际GDP。1986年最富裕的省份（人均实际GDP最高）是上海（3815.05元），最贫穷的省份是贵州（436.78元），上海与贵州之间的差距是8.73，也就是说，上海人均实际GDP是贵州的8.73倍；1990年这一差距是7.79，表明地区差距有所缩小；1995年这一差距为8.36，进入90年代以来地区差距又开始逐渐拉大；2000年和2003年这一差距分别为8.01和7.61。
在研究地区差距的文献中使用最多的指标是Gini系数，但是，Gini系数本身存在严重的不足：它对于特别富裕阶层收入的观察值比较敏感，如果样本中特别富裕人群收入数据误差较大，那么Gini系数的估算值就不可靠了（万广华，2006）。所以，我们用CV系数和Theil指数来表示地区差距程度，该系数越大表明地区差距越大；反之越小。1986-2003年中国地区差距总体趋势是逐渐缩小，但在90年代出现了一个小波折，地区差距经历了80年代短暂缩小之后又重新开始拉大；Theil指数也表现出类似的趋势。
（二）地区差距的影响因素
1.财政分权
1994年实行分税制之后，中央分享税收收益的大部分，尤其是增值税，高达75%。
经过此次改革，地方财政收入明显减少，但地方政府承担的支出责任并未减少。分税制对财政收入的分配是有利于富裕地区的，并且加剧了长期存在的地区差距问题。在税收分配体制中，这一特征与生俱有：富裕地区总是得到更多的自有税收收入。而且，自1994年以来，税收返还占转移支付的绝大部分，由于它以来源地为基础，因而也对富裕地区有利。因此，我们可以预计，财政分权与地区差距之间呈正相关关系。
2.开放度
1978年以来，中国经济呈现快速增长的态势，但部分原因是由于进出口总额逐年增长。Lin（2003）研究了工资与对外贸易之间的关系，发现沿海省份之间工资差距中的24%和内陆省份之间工资差距的13%应归因于进出口贸易；从全国来看，省份之间工资差距的20%可归因于进出口贸易。我们可以发现，开放度对地区差距的影响不是很大。因此，我们无法预计开放度与地区差距之间的关系。