■孟建、李晓虎
基于政治学对制度的定义，制度被认为是理念（认识）、规则（法律法规）和实践（行为方式）的集合体。据此，可以将政府新闻发布制度分为新闻发布理念、规则和实践三个层面。本文试图从这三个层面梳理中国政府新闻发布制度的理论脉络，揭示理论与现实之间的紧密关系。
一、中国政府新闻发布制度的理念维度
在对中国政府近年来的施政理念和施政文件进行分析后，不难得出这样的结论：政府新闻发布制度理念层面的理论来源首先是知情权和政府信息公开理论。
中共十三大明确提出要提高党和国家机关活动的透明度。1997年党的十五大报告进一步提出“坚持公平、公正、公开”的原则，实行“政务公开”。2006年3月5日国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第四次会议上做的政府工作报告中指出：“大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。”从中国政府施政政策的演进来看，中国政府将完善政府新闻发布制度和信息公布制度作为政务公开的一项重要手段。政务公开是实现民主政治的前提，而知情权和政府信息公开则是现代民主政府执政理念一个硬币的两面：一面是公民参与政治生活的诉求；一面是政府给予这种诉求的法律保障。
狭义上的知情权，即知政权，是指公众获取官方的消息、情报或信息的权利。随着社会的发展，知情权不仅仅限于知政权，而是发展为公众获知公共领域信息的权利。正如传播学者施拉姆的定义：“知情权是公民获取有关公共领域信息或本人相关个人信息的权利。在新闻传播领域，特指受众通过媒介获取信息，特别是公共生活的权利。”
从知情权的理论基础来看，知情权概念的发展遵循了这样的逻辑：民主的实现基于全体人民的参与并形成“意见自由市场”，而公民对公共领域信息的占有或知晓保证了表达自由。也就是说公民的知情权是意见自由市场的基础，而意见自由市场是民主实现的基础。
学者认为：“知情权就被认为是从表达自由中引申的一项‘潜在’的权利。”随着社会的发展，知情权在其权利的性质方面已经从一种单纯的消极权利变成一种积极权利，也就是说掌握信息的主体负有公开信息的义务。政府作为掌握政务信息的主体，有公开信息的义务。2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步推行政务公开的意见》，将中国政府新闻发布制度的建设列为中国政府政务公开的一项重要内容。
中国政府新闻发布制度理念的另一个重要理论来源是软实力理论。中国政府近年来提出一系列政策和方针，暗合了构筑国家软实力的目标，例如“科学发展观”、“和平崛起”、“和谐社会”等。由此可见，中国政府已经在理念上认同构筑国家软实力的重要意义并在实践层面作出积极反应。
20世纪90年代初，哈佛大学国际关系研究中心的小约瑟夫奈提出了软实力理论。随着国际关系的深刻变化，软实力理论的内涵不断拓展和丰富，其理论也被越来越多的国家重视并在不同层面运用。
软实力理论从特殊的视角发现了国家或政府在国际社会的竞争力，其理论颠覆了传统意义上以国家资源、经济力量、军事力量、科技力量等“硬实力”为评判国家竞争力的标准，提出了“硬实力”和“软实力”作为国家的有形力量和无形力量均为国家综合国力的构成要素。软实力包括国家凝聚力、文化影响力、国家协调力、国际活动的参与力，这些软实力的体现都需要借助传播的力量。所以大众传媒将信息向外扩散的能力——“传播力”是软实力中必不可少的要素。软实力理论在中国受到重视与中国近年来经济飞速发展，综合国力不断增强有很大关系。中国政府在逐步增强其国际影响力并不断致力于塑造自身的国家形象。所以，有学者认为，在国家形象塑造和对外传播这个层面，软实力理论能很好地融入到公共关系理论中，构筑以软实力为核心的“大公关”理论。
在软实力理论基础之上，无论是新闻传播视角的国家“传播力”，还是公共关系视角的国家“大公关”，都呼唤国家在文化和核心价值观的传播上有制度和物质的保证，“如果没有与信息扩散相适应的制度安排与政策保障，传播力的物质基础部分就不可能产生应有的效能”，这就需要政府用一个全新的视角来看待对内和对外的传播。
以政府信息公开理论和软实力理论为基础的中国政府新闻发布制度理念目前呈现出一种“由外而内”、“由宣到传”的走向。所谓“由外而内”是指在传播方向上，中国政府从传统的外宣思维逐渐转到外宣内宣结合的理念；所谓“由宣到传”是指中国政府在传播策略上的变化，政府在传播策略上更加注重塑造自身形象而非硬性的宣讲。一方面积极主动地展示国家软实力，例如国务院新闻办公室举行的有关奥运、知识产权保护、文化遗产保护的新闻发布会，目的是展示大国的软实力。另一方面借助传播力来传播“硬实力”以塑造国家形象，例如“神六”新闻发布会和“珠峰测高”新闻发布会分别在应用技术和基础科技两个维度强化着世人对中国飞速发展的印象。
二、中国政府新闻发布制度的规则维度
政府新闻发布制度的规则是以法律、法规、文件等文本形式固定下来的。经历2003年的SARS风波之后，新闻议程的设置和公共突发事件的危机管理引起中国政府的高度重视。中国政府不断地出台了若干与政府新闻发布制度有关的法规和文件。
学者麦考姆斯（McCombs）说：“自从80年代早期以来，议程设置理论的核心领域之一就是考察媒介议程的起源。”也就是说，议程设置理论在媒介议程与公众议程这一研究框架下寻找着一些中介变量来阐释议程的发生、发展和影响。但是在中国独特的社会体制和环境中，如果将政府看作一个传播者，加入到议程设置的“媒介议程—公众议程”理论范式中，则政府、媒体、公众三者的关系将呈现一种独特的结构。政府议程有强烈的宣导意味，在放松对媒介的规制的同时仍强有力地管控着“舆论导向”，而中国媒介在“事业—市场”二元体制的影响下艰难而小心地调整着自己的议程，受众议程则在互联网的影响下与媒介议程保持着若即若离的暧昧关系。
政府、媒介和受众议程这三者的关注点一定存在着某种的相关性。虽然现有的研究并不能证实谁是真正的议程设置者，但是可以肯定的是在政府新闻发布这个层面，政府议程始终是决定性的力量并有能力影响到其他两方的议程。