书城社会科学社会发展的逻辑
49452300000014

第14章 近现代社会:资本支配型社会(3)

目前,实行多党制的国家主要有法国、德国、芬兰等西欧和北欧国家。这些实行多党制的国家可分为两类:一类是两个主要政党虽占有一定优势,但无力单独组阁,需要联合第三党才能上台执政。如德国基民盟—基社盟和社民党在议会中占有优势,但达不到议会多数。它们通过和自民党联合,达到联合执政的条件,并形成了多党联合轮流执政的格局。20世纪80年代后,产生了绿党,并成为议院第四大党,但没有撼动原有的政党格局。另一类是没有一个政党在议会中占有优势,它们由于利害相关而结成不同的联盟,以此实现共同执政,呈现出多党两极趋势。如法国是最早建立多党制的国家。法兰西第三共和国建立后,就逐步形成了多党制,党派多达200多个。第四共和国期间,较大的政党有十多个,如社会党、共产党等。由于党派林立,无法单独组阁,多党联合执政往往由于意见一有分歧就宣告破裂,导致政府频繁更换,政局动荡。第五共和国建立后,鉴于党派林立、软弱多变的危害性,建立了政党较少且党派格局比较稳定的政党体制。1974年,法国四大政党两极化的新政党制度开始形成,即保卫共和联盟和法国民主联盟组成的右翼力量为一极,社会党和共产党组成的左翼力量为另一极。至此,法国政局开始被两大政党联盟所掌控,其他小党无缘置喙。1974年,右翼执政。到了1981年,左翼执政。1995年,右翼又执政。目前,法国仍然是四大政党、两大派别抗衡的党派格局。

为防止专制和暴政,以及资本不被权力所掌控,分权体制取代了集权体制,表现为:不仅在横向权力配置上实行三权分立,即把国家权力一分为三,分为立法权、行政权和司法权,并交由国家最高立法、行政和司法机关,它们既相互独立又相互制约地行使权力。而且,在纵向权力配置上,即中央和地方,或者准确地说,国家整体和部分也实行分权。下面还是以美英法三国为典型对三权分立加以说明之。

美国是个典型的三权分立的国家。美国不仅最早把“三权分立”的原则写入宪法,而且率先把它应用于治国实践中,形成了一套严密的权力制约制度,对世界大多数国家的政治发展产生了重要影响。在美国,立法权属于国会,即参议院和众议院;行政权由总统掌握;司法权属于联邦最高法院及低级法院。同时,“根据宪法和惯例,凡在合众国政府供职的人员,不得为国会议员,行政部门的人员不得向国会提出议案,不能出席国会会议。法官受理案件不受立法和行政的干扰,法官终身任职,行政部门对法官虽有任免,但无罢免权,立法部门对法官虽有同意与否决的权力,但非因法官犯罪并依法定程序弹劾外,也无罢免权。”可见,三权分立原则非常明确。

在权力制衡方面,表现为立法权、行政权和司法权的相互制约上。第一,立法权对其他两权的制约。立法权对行政权的制衡,即国会对总统的制约。宪法规定:“国会有权要求总统条陈政策以备审议;有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命,有权批准总统对外缔结的条约,有权通过弹劾案撤换总统。”立法权对司法权的制衡。宪法规定:“参议院对弹劾案有审判权,国会有宣告惩治叛国罪之权,有建议、批准总统对联邦最高法院法官任命之权,有弹劾审判联邦最高法院法官并撤销其职务之权。”第二,行政权对其他两权的制约。行政权对立法权的制衡。宪法规定:“总统对国会通过的法案享有否决权以及搁置权,副总统兼任参议院议长。”行政权对司法权的制衡。体现在:“总统有特赦权,有提名并任命最高法院法官之权。”第三,“美国宪法规定了联邦最高法院对总统的制约,总统因弹劾案受审时联邦最高法院法官担任审判庭主席。此外,根据美国宪法惯例,联邦最高法院有权解释法律,宣布国会通过的法律违宪无效。”英国是最早运用权力制衡原则的国家。它先是就议会和政府的权力进行了划分和制衡,18世纪又承认司法部门的独立。由于英国是个君主立宪制的国家,英王没有行政实权,只是个象征性的国家元首。议会是最高国家权力机关,拥有制定和修改法律的权力。这些权力又都集中于下院,上院基本没有任何实权。不过,上院对下院通过的议案有所谓的“延搁权”。尤其是当下院即将届满的最后一年内,这种延搁实际上就是一种否决。由于英国实行的是议会内阁制,内阁由下议院多数党组成,并且其成员必须是议员;内阁首相一职由多数党领袖担任,行使行政权;内阁对议会负连带负责,此即责任内阁制。“根据责任内阁制的原则,内阁必须得到议会的信任和支持,如果议会拒绝通过政府有关重要政策的议案、财政案,或通过了对内阁的‘不信任案’,则内阁就应集体辞职;如果内阁拒绝辞职,则应提请英王下令解散议会下院,接着进行提前大选。”这样,就形成了立法权与行政权之间的相互制衡。此外,司法权也对行政权形成制约,即法院等司法机关有权处理行政机关或行政官员违法、失职等行为。英国的分权制衡方式在一些君主立宪制国家得到了实行(如日本),同样也在一些议会共和制国家也得到了实行,如德国。因为议会共和制国家的总统一般不掌握实权,也只是名义上的国家元首,这和君主立宪制下的君主一样。两者的区别是,总统是选举产生的,而君主是世袭的。

法国的三权分立和英国一样不规则。法兰西第五共和国建立前也实行议会共和制,政治权力的中心在议会,行政权和司法权受议会权力的限制。第五共和国建立后,加强了总统的权力,削弱了议会的权力,使权力分立与制衡表现出新的和英美不同的特点。其主要为:国民议会和参议院共同行使立法权、预算审批权和监督政府权。也就是说,议会除立法权外,还拥有对政府的质询权、弹劾权、财政监督权等。但是,议会行使这些权力是有限制的。立法方面,法国议会只能在宪法所列举的事项内进行立法,法律规定范围以外的其他事项由政府立法。

财政审批上,政府在70天内未接到议会两院对财政法案的答复,则可以以法令的形式加以颁布实施。议会弹劾权受宪法的严格规定而难以行使。同时,总统不仅是国家元首,而且事实上也掌握着国家的最高行政权。“他不仅有权任命并领导政府,而且还有权在法定的期限之内要求议会重新审议其最后通过的法案,议会不得拒绝;有权就一切涉及公共权力组织的法律草案提交公民复决;有权以命令宣布议会特别会议的召开和闭会。”在司法方面,总统保证司法独立,担任最高司法委员会主席,享有赦免权。最高司法委员会副主席由司法部长担任。

特别高等法院有权审理总统和政府成员的叛国罪以及危害国家罪。

接下来说说纵向分权,即中央和地方的分权,或者准确地说,国家整体和部分的分权。通过不同程度的纵向分权,以达到防止过于强大的中央政府来侵犯公民权利的目的。联邦制是典型的纵向分权模式,其所谓的地方分权达到了最大化,可以说是一种相对均衡的分权模式。目前世界上只有20多个国家实行联邦制,不过,它们占去了世界大约1/2的土地和1/3以上的人口。并且,200万平方千米以上的国家大多实行联邦制。美国、俄罗斯、加拿大、德国、印度、墨西哥、巴西、澳大利亚等都是实行联邦制的国家。其中美国是世界上第一个也是最典型的联邦制国家。下面就以它为例来说说联邦制下,多权威在中央和地方分权上的表现。

美国最初建立的是邦联,而不是联邦制。1776年,北美13个英属殖民地发表《独立宣言》,宣布独立,各新独立的州建立自己的政府。独立战争后,这13个州的代表制定《邦联条例》,建立邦联。由于邦联只是松散的国家联盟,没有统一的强大的中央政府,很快就受到来自国内外的严峻挑战。1787年,各州又制定了《联邦宪法》,美国由邦联转变为联邦制。美国联邦制下,“国家整体与其组成部分之间的关系不是中央与地方的关系,而是权限范围不同的中央与中央的关系。”其特点是:联邦有统一的宪法和法律,同时,各成员国,即州,也有自己的宪法和法律,但不能与联邦宪法相抵触,也即其法律体系由多部宪法组成;联邦有最高的立法、行政、司法机关,各成员国也有自己独立的立法、行政、司法机关;国家整体与其组成部分之间的关系是权限范围不同部分之间的联盟关系,它们各自在规定的范围内享有最高权力,并直接行使于人民,相互间不得进行任何干涉,也即有多个相互独立的权力中心;联邦对外是统一的国际法主体,拥有外交权,但成员国依据联邦宪法的规定,也享有部分主权,也就是有一定的对外交往独立性;设有政府权限争议的仲裁机关,对联邦和成员国在履行各自宪法权力上的争议作出裁决。美国联邦制的特点,其他联邦制国家大体上也具有。需要说明的是,早期美国联邦和州两者的职权是分离的,彼此相对独立,是个二元联邦制。20世纪30年代罗斯福新政以来,特别是第二次世界大战以来,由于国内全国性问题日渐增多,使得联邦权力逐渐扩大,中央集权日趋显现,进入到合作联邦制时代。这种集权是在分权形式下得到强化的,因此仍旧会受到州政府的制约。不过,这种在分权形式下逐步走向集权的趋势大概也是其他联邦制国家的发展方向。

纵向分权的另一种模式,也即纵向不均衡分权模式,便是单一制。单一制下,“中央政府享有最高权力,地方政府在中央政府的统一领导下,在宪法和法律规定的权限范围内行使职权”。具体地说,它有如下的特点:国家主权高度统一,只有中央政府才能行使国家主权;全国只有一部宪法和统一的法律体系;全国只有一个最高立法机关和统一的行政机关体系;中央政权机关对地方政权机关实行集中统一领导,地方政权机关服从中央,不享有外交权。可见,单一制下,权力分布配置上是向中央一方倾斜的,权力集中于中央政府,也即中央集权。

不过,在中央立法授权的前提和范围内,地方政府也拥有相当广泛的自治权,一定程度上还是分散了中央集权,实现了对国家权力的监督、制衡和分权。英日意法都是实行单一制的国家,在地方自治上具有很强的代表性。下面就以它们为例说说地方政府是如何来实现自治的。

首先,由宪法或法律划定地方自治的范围和职权。这些国家都制定地方自治的法律,如英国有《地方政府法》、日本有《地方自治法》和法国有《市镇、省和大区的权利和自由法》等,在宪法也有体现,如意大利1947年宪法第5、115、117、121、199条都是关于自治的。这些法律对地方自治政府的自治权限等都作了规定。并且,中央政府和地方政府在宪法或法律规定的范围内各自行使职权,中央政府不能随意干涉自治地方的事务。其次,通过选举来产生地方自治机关和地方首长。如日本的地方自治组织为地方公共团体,其议会由地方居民选举产生,地方行政首长亦是如此。英国长期有地方高度自治的传统,其地方政府是由各地区的居民选举产生。法国是个中央集权程度较高的国家,其地方自治经过多次反复,到现代也获得了较大的发展。1992年有关地方自治改革的《共和国地方行政法》获得通过,它规定省及大区的地方事务由民选产生的省或大区议会决定,而不再由中央任命的省长及大区长官负责,同时取消了中央对地方议会决议的监管。再次,自治地方有权制定具有法律性质的规范,拥有一定的财政自治权。日本宪法第94条规定地方自治机关有权制定自治条例,意大利宪法第117条赋予自治机关制定立法性规范的权力。此外,日本宪法第94条、意大利宪法第110条以及法国《共和国地方行政法》规定自治地方可以征税,使其拥有必要的物质力量。总之,赋予自治地方必要的权力,使其在较高水平上达到自治。当然,无论怎么自治,都是集权形式下的分权,是在中央授权和委托的范围内行使管辖权,并且受到中央政府的监督和控制。目前,随着经济的发展和社会的日趋复杂化,西方国家中央政府和地方自治政府开始建立新型的伙伴合作关系:一方面中央对地方的财政补助不断增加,另一方面中央政府加强对地方自治政府之间的事务协调管理。

民主分权统治形式实行法治,即依法治国。众所周知,古代社会注重人治,即统治者主要凭借自己的权威和德行,按照个人的意志、喜好乃至智慧来治理国家。它强调以道德规范来约束臣民甚至是君主的行为,以达到国家的长治久安。

古代社会也有所谓的法治,但其法主要为刑法,不存在对臣民权利进行保障的律法,而且君主是凌驾于法律之上的。此时“法治”的目的是以法制服臣民,使其安于君主的专制统治。可见,它只是君主专制统治的工具,是对人治的必要补充。