法团主义（及其主要并列的理论）相对于复杂的中国现实而言，都更像是一种理想模型，而且都是基于国家和社会的严格界分。如果强行套用这些理论模型，甚至可能得出中国不存在公民社会的结论。因为就中国社会组织的独立性而言，中国民间组织尚达不到查尔斯·泰勒的公民社会最低标准——“存在不受国家权力支配的自由社团”。托尼·赛奇指出，“我们迄今所发展的概念工具（the conceptual tools）基本上不能令人满意。在很大程度上，我们试图将中国经验的销子（Chinese empirical pegs）插入西方理论的洞口（Western theoretical holes）。由此形成的分类虽然有用，但却是不够的。”（托尼·赛奇，2009：414‐415）因而我们需要引入新的研究思路。
对于中国民间组织的独立性缺失，研究者们早就有了共识，因此各种关于国家社会的“互动-合作”论被引入到研究中，“国家在社会中”以及“国家与社会协同”等理论受到中国学者的高度关注。但独立性缺失也始终是中国研究者的一个“情结”，故而在中国公民社会的建构问题上，研究者都将获得独立性作为最重要的发展目标。邓正来和景跃进提出中国公民社会建构的“两个阶段理论”。他们认为，中国公民社会建构的第一阶段所要达致的主要目标是初步建构起公民社会，形成国家与市民社会的二元结构；第二阶段的主要目标是进一步完善市民社会，通过各种各样的渠道实现对国家决策进行正面意义上的影响，即在相对于国家的独立身份基础上争取获得参与身份（邓正来、景跃进，2002）。类似地，俞可平也将公民社会的发展划分为形成和成熟两个阶段（俞可平，1999）。他们都将独立性获得视为公民社会建构初步成功的里程碑，这显然“假设了国家与公民社会之间的二元分化是公民社会形成和发展的前提，而公民社会参与则应以公民社会的相对独立为前提”（郁建兴、周俊，2008）。
为了给中国公民社会确实存在做出辩护，更多的讨论者倾向于承认中国民间组织的相对独立性，并由此得出中国公民社会已经萌芽的结论。但这些研究也承认，中国民间组织仍有极大的政治依附性，且发展受到限制。比如，孙立平（2002）对“希望工程”个案的研究、赵秀梅（2004）所考察的中国NGO对政府的策略的研究、顾昕（2005）对专业团体的研究都表明，民间组织要发挥较大的作用，必须与党和政府保持密切的合作关系，它的发展，在极大程度上依赖于政府的支持。俞可平和何增科等人（2006）对中国公民社会制度环境的研究则表明，现有制度环境在激励机制、机会结构和约束结构等方面影响着民间组织的发展，这就需要优化我国公民社会发展的制度环境，建设培育服务与监督规制并举的能促型民间组织管理体制。
可见，国家社会关系的合作主义解释和公民社会发展的二阶段论描述，都遵循了国家和社会的严格二元界分；无论是否定还是肯定中国公民社会的真实存在的论点，也都认同了关于中国公民社会发展的从独立性到参与性的路径描述。客观地说，只要坚持用独立性判定当前中国公民社会，结论只能是悲观的。然而应指出，即使在毫无疑问地存在着公民社会的国家，国家与社会的二元分化也只是曾经存在过的特殊历史景观，而在国家与社会相互渗透、交融的今天，这样的二元划分很可能已经是明日黄花。有关发达国家和发展中国家的国家-社会关系研究也不再支持两者之间的清晰界限。米格代尔（JoelS.Migdal）等（1998）以低收入国家为案例，讨论了“国家中心”论这一分析框架的局限，提出从国家和社会的相互冲突、适应及创造方面理解双方的变化，抛弃了以国家或社会任何一方“独立”解释转型的做法。新的分析取向针对“国家中心”论和“社会中心”论的局限，提出了不同的理论假设。其后米格代尔还指出，“国家和社会都不是固定的实体，在相互作用的过程中，它们的结构，目标，支持者，规则和社会控制都会发生变化。”（Migdal，J.S.，2001，p.57）在针对发达国家公民社会历史和现实的研究中，Baker（1998）批评了那种公民社会必须是一个自由和独立领域的“规范论点”，认为这样一个空间在机构上可能是无法实现的；他指出，需要将民主的核心与公民社会进行重新的仔细对接。Uphoff等人（2004）回避直接回答公民社会是什么的问题，从对美国公民社会的作用功能的实证研究角度出发，认为公民社会就是介于国家和公民之间的一个社会缓冲带和过渡层，国家机构与公民社会之间没有清晰的界限。各种机构构成一个“连续统”（continuum），国家核心层与近乎完全自治的公民社会组织之间，存在这一个庞大的模糊地带，除了国家机构的核心层和自治性极强的社会组织外，许多部门都具有国家机构和社会组织的双重功能和双重特征。
如果不必坚持国家与社会的清晰界分的见解成立，那么我们在中国公民社会及NGO的研究思路上便有可能寻找到新的出路。马秋莎提出了一个极有启发的见解，“我们需要放弃测度中国NGO在多大程度上还没有实践自主性，转而采取一种更加积极的态度看问题，要关注它们（NGO）在成为一种国家体系之外的推动力方面取得了多大的进展”（Ma，Q.，2002）。受此启发，有研究者根据对中国民间组织运作和作用的个案考察，提出了中国公民社会追求参与性优于追求独立性的特征，并认为中国公民社会组织可以通过参与逐步增强其相对的独立性，遵循的是“在参与中成长”的发展道路；制度环境改善并不是国家政治制度安排和意识形态的附属物，只有在公民社会与国家的博弈过程中，这种改善才可能实现（郁建兴、周俊，2008）。这一研究结论不仅超越了由二元划分带来的理论困境，而且也避免了现代国家建构与公民社会发展之间的逻辑循环——如前所述，杰索普已经预见到了循环论证几乎是必然的。
如此，我们可以初步断言，如果业已存在国家体系之外的社会力量，那么就不必再纠缠于中国是否有独立于国家的民间组织、是否有成熟的公民社会。在我们看来，暂时缺乏独立性的社会组织如果能成为国家体制无法彻底替代的“另一种力量”，那么它对政府的依附性便不能成为反对治理适用性的证据。然而，既然社会组织的参与性追求远比独立性更为现实，而参与的实现程度也将受制于政府，那么在现行政治-行政体制下，民间组织参与公共事务治理如何可能？如果只是总体上教条地解读政治行政体制，而拒绝“策略性-关系性”分析途径，是很难解释参与性的政治行政基础的。
6.3.3中国政治-行政体制下的公民参与的“空间”
平心而论，对治理的中国适用性的怀疑和对中国公民社会的怀疑一样，可以迫使持有不同观点的研究者更加审慎地思考。仅就直观的推理而言，否定适用性很容易：中国不具备发达国家的政治和行政体制，西方的治理是建立在对西方公共行政理论模式和实践模式反思的基础之上的，它试图建立新的民主与公共行政“范式”，而中国连“旧范式”都尚未成型；西方有成熟的公民社会，而中国的公民社会的存在与否都难以确认。甚至不用如此曲折的论证，更直接地说，集权体制和威权特征的政治和公共行政体系本质上就断然难以容纳“西方的”公共行政模式，更不要说容纳治理了。然而“一个学者一不小心就会将可观察的世界和假设的世界混同”（Peters，B.G.，2000）；我们须看到，第一，治理针对的是全球化和地方化双重冲击下的当代公共事务复杂化、多样化、动态化，不仅发达国家面临着公共事务的嬗变，发展中国家也是如此，从最低的工具论意义上说，发展中国家同样有走向治理的必要性。
第二，治理理论在发达国家推进了政治-行政理论的进步和实践模式的发展，旧“范式”则提供了进步的基础，但从未有过一种证明，判定治理理论不能在经典的公共行政“范式”之外的政治行政模式基础上得到应用——尽管在其他政治-行政模式基础上应用治理理论，也必定会导致实践模式的差异性。
发达国家的治理实践有一致的理念，却没有统一的模式，各国的模式都与其各自的传统有关，既然治理的具体模式的决定性因素在于“传统”，那么治理适用性的决定性因素仍应在于“传统”是否能容纳它。如果说治理理论的核心在于对政府之外的主体地位的肯定，那么我们就应该考察，现行政治和行政体制是否可能允许非政府的主体参与到公共事务中去。