第二节南京市社会保障体系存在的问题分析
“和谐南京”课题组的千人调查显示，南京市市民对养老、医疗、失业等三大险种的满意度属中流水平，社会保险建设任重而道远。在对目前养老保险进行评价时，选择“一般”的为56.8%，选择“满意”和“很满意”的共占31.3%，另有11.9%的被调查者选择了“不满意”和“很不满意”；在对医疗保险工作评价方面，选择“一般”的为47.8%，选择“满意”和“很满意”的分别为1.4%和26%，选择“不满意”和“很不满意”的分别为20%和4.8%；在对失业保险工作评价方面，52%的被调查者认为“一般”，表示“很满意”和“满意”的分别为1.5%和30.3%，选择“不满意”和“很不满意”的分别为14.9%和1.3%。总体而言，市民针对三大保险集中反映的问题主要体现在三个方面：其一，支付标准低；其二，覆盖面不够宽；其三，不适用。
一、社会保障差别不小
1.城乡社会保障水平差距有拉大趋势
目前，在南京市城镇建立的五大社会保险项目基本完整并正常运行，但农村社会保障供给还很不足，特别是作为现代社会保障核心的社会保险事业还较为欠缺，农民作为自雇者，没有失业保险、生育保险，仅有的两个社会保险项目也有不完善的地方。目前农村社会养老保险参保人数仅占农村总人口的7%，由于过去缴费较少，累积额较低，也难以起到养老保障的作用；医疗保险方面，由于2003年南京市才开始启动新型农村合作医疗，筹资额低，报销比率少，农民参保积极性也不高；另外，政府在农村社会救助、优抚安置和社会福利支出与市域相比也非常有限，还远远满足不了农村居民的迫切需要。
2.城镇不同群体之间保障待遇参差不齐
一是机关事业单位和企业职工的保障水平差距大。以医疗保障为例，基本医疗保险制度的推行，虽然在一定程度上平衡了机关、事业单位和企业之间的待遇差异，但由于机关事业单位普遍建立了公务员医疗补助制度，而企业特别是经营情况不良的企业及非公有制企业，很少为员工办理补充医疗保险。
二是正规与非正规就业者的保障水平有差距。如对于正规就业者，特别是在国有部门或依法办理社会保险的单位就业，既有社会保险五大险种，同时还有社会救济、社会福利、社会优抚以及单位工会的帮扶。但就其他社会成员而言，虽然南京市制定了相应措施，允许非正规就业者参加某些社会保险项目，但实际上很多人并未参加。对这一群体的社会救助，目前主要依靠最低生活保障制度，但一旦遭遇疾病等灾祸，根本无法得到正常的社会保障。
二、社会保障水平不高
1.社会保障总体水平与经济发展水平不相适应
近年来，南京市GDP以较大幅度稳定增长，社会保障支出的绝对额也在以较高的速度增长，但在经济总量大幅增长的背景下，社会保障总体水平的提高速度还是不够快。客观来说，GDP增长受投资、消费、外贸等因素的影响，而社会保障水平的提高不仅受制于就业、劳动者收入、物价水平、政府财力等经济因素，还要受人口总量和结构等社会因素的影响，特别是受现行社会保障制度的制约。因此，虽然GDP的增加为南京市社会保障水平的提高打下了基础，但受社会保障制度的约束，社会保障支出占GDP的比重仍然不高。
2.主要险种的保障水平较低
社会保险是社会保障的重要组成部分，目前，南京市企业职工基本养老保险、基本医疗保险以及失业保险三项险种的基金支出占全市社会保障支出总额的比例高达90%以上。但与其他城市相比，主要险种的保障水平仍然较低，以失业保险金为例，虽然南京市于2004年7月1日起发放标准再次上调，分三档，最高351元，最低268元，但相比之下，很多城市早已实行了较高的发放标准，如上海市为每人每月432元，广州市为408元，杭州市为364元。
由于城乡保障制度不一样，农民的保障水平目前仍然很低。农村居民参加的是农保，以家庭自我保障为主，缴费标准低，享受的保障水平也低，难以享受正常的社会保障。在遇到年老、伤残、疾病等风险时，仍以家庭自我保障救助为主。
三、社会保险基金增值能力不强
虽然南京市社会保险基金总体运行平稳，但基金支付压力仍然较大，特别是养老保险和医疗保险两项基金潜在着支付风险。社会养老保险基金支付风险加大。随着人口老龄化速度的加快，南京市离退休职工数快速增长，1998年以来每年新增退休人员超过2万人，并且这一增幅还在扩大，仅2004年一年就新增退休人员3.1万人。据相关统计数据显示，就新增退休人员因素造成的养老金支出，每年增加约2亿元。
与此同时，从1997年起，南京市的养老保险基金出现了当期收不抵支的现象，特别是随着2000年南京市企业离退休人员养老金社会化发放工作的全面推进和人口老龄化进程的加速，养老保险基金的当期收支缺口日益增大。到2002年6月，所有的养老保险基金累计结余已经全部用完，风险备付水平降为0个月。虽然从2003年开始，南京市一举扭转了自1997年以来连续六年当期收不抵支的局面，但截止2004年底，全市养老保险基金累计结余也只有6.89亿元。由于缴费额增长缓慢、难以实现基金全额度征缴等原因，相对于南京市庞大的离退休人员来说，这笔结余基金还不足以支付2个月的养老金。据有关部门测算，按照目前基金收缴和支付情况来看，2010年，南京市养老保险基金缺口将达到10亿元左右，2020年将达到79.7亿元。
医疗保险基金同样存在支付风险。第一，医疗保险制度实施以来，南京市人均住院费用保持着28%左右的年增长幅度，医疗费用和价格的增长速度远远超过了医保基金的增长速度，这一方面加大了医保基金的支付风险，另一方面也加重了参保人员个人负担，削弱了医疗保险制度的保障水平。第二，卫生和药品生产流通体制改革滞后，各级医疗机构发展不平衡，社区医院因投资呈萎缩状态，病人只有到收费较高的大医院就诊，导致医保基金支出水平提高。据测算，目前南京市85%的医保基金支出发生在1%的大医院。第三，根据2001年发布的《全国社会保障基金管理暂行办法的规定》，社保基金绝大部分资产形态为银行存款，特别是近年来存款利率一再下调，养老保险利息收入从1996年11230万元下降到2002年的2200万元，自1996年基金建立以来的累计利息收入为4.6亿元，仅占基金总收入的3.1%，仅相当于8个月的支付水平。
四、流动人口的社会保障缺失
南京目前的流动人口已超过100万，其中大多数是进城务工的农民工。社会保障制度的城乡分割使没有城市户口的农民工不能享受城市的多种保障制度，但和城市其他群体相比，农民工恰恰面临了更多的安全生产隐患、失业风险，且较低的收入水平使他们根本无力承受大额的医疗费用。
五、社会救助方式缺乏多元化
尽管南京市近年来不断健全完善了最低生活保障制度以及城乡专项救助制度，但与其他发达地区的救助范围与救助力度相比还有不小的差距，特别是在救助方式上，仍然是以政府投入为主的救助制度，动员社会力量关心、救助困难群体的氛围还较为欠缺。慈善救助是社会救助体系的重要组成部分，但由于多头募捐、社会公信力不够、相关法律法规滞后以及优惠政策缺乏等制约因素的存在，南京市慈善救助和全市经济、社会发展的要求相比，发展较慢，捐赠水平较低，慈善公益机构动员社会资源的能力较弱。据了解，自南京市慈善总会成立8年来，通过各种形式募集捐款约1亿元，其中捐款达到1万元以上的个人只有二十多位；2004年，市慈善总会仅收到1810万元慈善捐款，其中企业家捐款只占慈善捐款的5%，95%则来自平民百姓。这和上海、北京等地区存在较大差距。据统计，上海市慈善基金会自成立10年来，募集捐款共8.5亿元，助困38万人次。仅去年“蓝天下的至爱”新年慈善系列活动，上海市慈善基金会就收到社会各界捐赠的善款1.37亿余元。目前，上海市的慈善氛围日益深厚，有报道称其已成为“慈善城市”。
第三节完善南京市社会保障体系建设的战略与对策
南京市在建立健全社会保障体系方面所面临的困难，是众多城市在经济社会发展中都不可避免的问题，也必然会在发展中得以有效解决。在构建和谐社会过程中，我们将按照全面建设小康社会、加快建设“三个文明”协调发展特色区域的目标定位，努力完善社会保障体系，力争率先实现“和谐保障”。具体思路可以概括为一个目标、两个重点、三个改进、四个探索。
一个目标，即为统筹城乡经济社会发展，构建覆盖城乡居民的和谐保障体系。
两个重点，一是顺应城乡统筹的发展趋势，以农村社会保障体系的建立健全为重点；二是在多种就业方式中以灵活就业人员为扩面重点，特别是进城务工农民的社会保障问题。
三个改进，一是改进政策；二是改进管理；三是改进服务。
四个探索，一是探索进城务工农民的社会保障政策；二是探索城乡一体的帮扶救助体系；三是探索农村社会保障制度；四是探索社会力量参与社会保障事业。
以上是对南京市今后一段时间内，构建和谐保障、打造和谐南京，健全完善社会保障体系的总体思路的设想，具体实现途径和对策建议如下。
一、坚持以就业促保障
充分协调经济发展和就业，实现同步快速增长，是推动南京市率先全面建设小康社会和率先实现现代化的关键之一，是落实以人为本的科学发展观的重要举措，也是构建和谐保障的稳定基础。
1.扩大就业容量
在产业结构、企业结构和所有制结构调整过程中，努力兼顾提高经济规模的就业密度，维持和提高就业弹性。大力扶持、发展第三产业，同时兼顾第二产业中产业链较长的加工业、制造业等在劳动力吸纳方面有潜力可挖的产业，以满足城镇失业人员以及农村转移劳动力、失地农民的就业需求。
2.统筹城乡就业
一是将农村劳动力就业问题纳入全市的就业规划和就业政策。
在制定经济社会发展战略时将农村劳动力的就业放在优先地位，高度重视农业产业化，选择资金技术要求不高、有资源优势和地方特色的农副产品加工业和为农业生产提供产前、产中、产后服务的产业作为主导，重点培植一批能利用本地农业资源、带动农业发展的“龙头”企业，给农村劳动力创造平等就业的政策环境。
二是鼓励郊区县强化对农村劳动力技能的培训。促进农村劳动力在城乡之间、地区之间、行业之间、经济类型之间的合理配置和有效转移。充分利用“政府购买培训成果”的市场运作机制，根据失地农民和农村转移劳动力的就业意向，有选择、有针对性地设置培训内容，开展以“定向”、“订单”式的技能培训，努力提高其就业、创业能力。
三是加速城市化进程。将“小城镇”建设作为大战略对待，适应农民收入及其消费需求增加的趋势，利用沟通城市和乡村“商品链”、“资金链”、“物流链”以及“交通链”的优势，加强商品流通网络和基础设施、公用设施建设，发展交通、城乡贸易等行业，创造与增加农村就业机会，有效协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，缓解城乡就业矛盾。
四是在平台建设上下工夫。加快村级劳动保障站建设，摒弃长期以来劳动保障部门“只管城不管乡”的单一管理、服务模式，把农村劳动力纳入城乡一体化管理、服务轨道。劳动力市场全方位向农村劳动力开放，使他们与城镇失业人员一样，享有免费求职登记、免费推荐就业等服务。
五是积极改进失业保障制度。失业保险基金除了保障失业人员的基本生活需要外，另一个重要功能就是对失业人员进行培训，促进失业人员的再就业。南京市目前失业保险基金支出中用于失业人员的培训和职业介绍的部分并不多，1986年以来市本级累计用于促进就业支出只占5.97%，没有充分发挥失业保险金支持再就业的功能。建议贯彻就业优先原则，制订激励再就业的失业保险金给付条件，扩大基金支出中用于培训和职业介绍的份额，实施主动式的失业补救措施，把失业保险金在相当大程度上转化为就业促进金。
二、坚持以制度促保障
1.加大城镇社会保险推进力度
（1）完善城镇社会养老保险制度
一是逐步做实个人账户，适当提高基本养老保险制度的统筹层次。继续坚持社会统筹和个人账户相结合，做实个人账户，逐步补充个人账户空账，确保个人账户积累制的实施。根据基本养老待遇标准和物价变动等因素，规范正常调整机制，适时调整缴费标准，合理控制目标替代率水平。