发展的研究背景
1.1统筹城乡发展和成都市统筹城乡
发展的概况
1.1.1统筹城乡发展概况
在2003年初的中央农村工作会议上，胡锦涛总书记指出，统筹城乡经济社会发展，就是要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡一体化。这是国家正式提出统筹城乡经济社会发展，实现城乡一体化这一政策目标。[1]统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（要统筹区域发展；要统筹城乡发展；要统筹经济社会发展；要统筹人和自然和谐发展；要统筹国内发展与对外开放）中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。
党的十六大报告提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”放在“五大统筹”中的首位，十七届三中全会又对此进行了全面阐述，即建立促进城乡经济社会发展一体化制度。尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。可见统筹发展已成为我国科学发展、建设和谐社会的核心任务之一，战略意义重大。
统筹城乡发展，在我国经历了三个阶段。第一阶段是农业和农村为城市及工业提供积累的阶段；第二阶段是让农业和农村休养生息、自我积累、自我发展的阶段；第三阶段是以工业反哺农业、城市支援农村为特点的阶段。这三个阶段一般是和一个国家和地区工业化、城镇化的发展水平和阶段相对应的。
胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上讲“两个趋势”，我国已经进入了工业反哺农业、城市支援农村的阶段，这个判断是鉴于我国总体已进入了工业化的中期阶段，经过20多年的改革开放、经济高速持续发展，已为反哺农业、支援农村积聚了相应的物质基础和财力，能够实行“多予、少取、放活”的政策，能够减免农业税、农业特产税，能够补贴粮食种植业、优良品种种植、农业机械、大规模退耕还林以及农村基础设施、农村社会事业建设。
城乡经济社会统筹发展应包括四大要素，即城乡地位的平等、城乡经济的融合、城乡关系的协调、城乡制度的统一。按上述要素深化改革和进行制度创新，我国的工业与农业、城市与乡村就能良性互动，实现协调发展。
统筹城乡发展有以下特点：一是统筹城乡发展的主要动力在于国家的财政支持。二是统筹城乡发展的重点在乡，难点也在乡。三是统筹城乡发展的工作顺序是首先在于平衡城乡之间的收入差距，其次是平衡医疗卫生等社会事业上的差距，再次是逐步改善农村生存条件，让农村农民与城市居民同等享受社会发展的成果。四是统筹城乡发展的模式和路径选择上应当从各地的实际出发，探索符合当地实际的统筹城乡发展的模式和道路。[2]
1.1.2成都市统筹城乡发展概况
彭州作为成都市所辖的一个县级市，全面参与了成都市的城乡统筹实践，是成都统筹城乡实践的一个缩影。
成都是一个大城市带大郊区，二元经济结构十分突出的城市，2006年末农业人口共531.9万，约占全市总人口的48%。要落实中央解决“三农”问题的有关方针政策，推进城乡全面、协调、可持续发展，就必须统筹城乡发展。“十五”期间，成都市抓住西部大开发机遇，围绕建设西部创业环境最优、人居环境最佳、综合实力最强的现代特大中心城市的奋斗目标，全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的发展战略，成都市的城乡统筹发展走在了全国各省市的前列。近几年来，成都市相继出台了《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》和若干个配套文件，在就业、社会保障、卫生、教育等方面，发展和维护好农民切身利益。
成都的做法是：以推进城乡一体化为核心，以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，强力推进工业向集中发展区集中，梯度引导农民向城镇集中，稳步推进土地向规模经营集中，加快推进政府管理与服务方式、规划体制机制、城乡管理体制、公共服务体制和投融资体制改革和实践。其基本特征就是政府主导、集中发展、城乡统筹、系统推进、公众受益[3]。
2003年以来，成都市紧紧围绕解决“三农”问题，消除城乡二元结构，大力推进“六个一体化”，努力构建城乡一体化新格局。一是促进城乡规划一体化。按照“全域成都”的要求，精心编制城乡产业发展、土地利用、城乡基础设施、社会事业发展、生态环境保护等专项规划，形成了城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的规划和监督执行体系。二是促进城乡产业一体化。以统筹推进“三个集中”为根本方法，促进“三化”联动。截止2008年，全市工业集中发展区入驻规模以上工业企业1775户，工业集中度达68.2%，城镇化率提高到63.5%，农用地流转面积累计达到303万亩，占农用地总面积的28.7%。三是促进城乡市场体制一体化。以市场化为动力，强化市场配置资源的基础性作用，推进投资体制改革，对所有投资主体均实行国民待遇。深化农业农村投融资体制改革，组建市县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司，建立了政府引导、市场运作的投融资平台。四是促进城乡基础设施一体化。初步建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施，公路通车里程已达19489公里，率先在西部实现县县通高速路、村村通水泥路。五是促进城乡公共服务一体化。截至2008年，全市城镇职工基本养老保险参保262.7万人，失地农民养老医疗保险参保55.3万人，农民工综合社会保险参保84.7万人。六是促进城乡管理体制一体化。整合部门职能，先后对规划、农业、水务、财政、交通、园林和林业等30多个部门的行政管理体制进行了改革调整，初步建立统筹城乡发展的大部门管理体制。覆盖城乡的公共财政体系初步形成，市级财政加大对农村基础设施和基本公共服务的投入力度，2008年，全市财政支持“三农”资金147.7亿元，同比增长26%。
2007年6月，成都实践得到中央的充分肯定，被国务院正式批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，用“全域成都”理念实施城乡统筹发展的思路随即确定，改革的触角探向深水区。2008年5月，一场历史罕见的特大地震灾害突如其来。虽然带来了惨重的人员伤亡和财产损失，但成都依靠党中央、国务院和省委、省政府的领导，依靠海内外同胞和社会各界的援助，用城乡统筹的思路和办法来推进灾后重建，解决了重建中的大量难题，正在把灾区建设成科学重建和科学发展的样板。