我国国民经济在经历了本世纪以来经济增速持续上升和长达5年高于10%的平稳较快增长后，今年以来发生明显变化，经济的周期性回调和国际金融危机的相互叠加作用，使我国面临前所未有的挑战。面对当前的严峻形势，必须把保增长作为当前经济工作的重中之重，防止经济增速过快下滑，保持经济平稳较快增长，同时最大程度地利用国内外环境变化和我国经济深度调整形成的“倒逼”机制，积极扩大国内需求，有效推动经济转型升级，为我国实现更长时期、更高水平、更好质量的发展创造条件。
一、充分认识当前我国经济形势的严峻性
2007年第三季度以来，我国经济增速连续5个季度下滑，到2008年三季度，GDP增长速度降至9.0%。与此同时，发端于华尔街的金融危机不断扩散和蔓延，对我国经济的冲击和影响日趋显现。2008年下半年特别是10月份以后，一些宏观经济指标加速下滑的趋势更加明显。国内外形势变化来得如此之快超出预期，使当前我国经济面临诸多严峻挑战。
第一，部分宏观经济先行指标急剧下挫。工业生产特别是发电量和铁路货运量对宏观经济运行的反映最为敏感，也最能反映宏观经济运行的实际情况。2008年7~11月，规模以上工业增加值月度同比增速从14.7%降至5.4%。11月份增速比上年同期回落11.9个百分点。10~11月，发电量和铁路货运量连续两个月负增长，发电量增速分别为-4.0%、-9.6%，铁路货运量增速分别为-0.3%、-6.1%。工业生产增速如此大幅度下降，发电量和铁路货运量出现负增长，表明在最终需求的影响下，制造业生产活动迅速收缩。
第二，钢铁、石化、建材、有色等行业增速大幅回落。钢铁、石化、建材、有色是拉动21世纪以来经济高速增长的支柱产业，发展速度领先于其他行业。但2008年下半年以来，增速也出现了大幅回落。2008年7~11月，粗钢产量月度同比增幅从7.5%降至-12.4%，钢材产量从7.0%降至-11.0%；10~11月乙烯产量月度同比增速分别为-3%、-12.2%，水泥、电解铝等生产也急剧下降，一些重化工产品价格跌幅超过60%，利润大幅回落，产能过剩加剧。
第三，房地产、汽车等消费热点增速严重下滑。住房和汽车消费是这一轮居民消费结构升级的主要动力。2008年1~11月，全国商品房销售面积同比下降18.3%，汽车销售量同比回落12.9个百分点。10~11月，汽车产量同比增速分别为-0.7%、-15.9%，全年汽车产量约940万辆，已经难以实现年初预计突破1000万辆的目标。住房和汽车产量和销售额大幅度下降，不仅对相关上下游行业造成巨大影响，也将对最终消费需求形成较大的减速压力。
第四，出口增速和出口实物量明显下滑。2008年1~11月出口增长19.3%，考虑到人民币升值、出口商品结构和价格因素，实际增速约为10%左右。特别是11月出口下降2.2%，为2002年2月以来首次负增长；进口下降17.9%，由于加工贸易占我国外贸总额的一半以上，这预示着未来出口将持续下降。在出口额增速下降的同时，部分出口实物量转为负增长，1~10月，在海关统计实物量的23种出口重点商品中有14种下降，如焦炭出口下降12%，钢材出口下降1.2%，手表出口下降12.7%，自行车出口下降0.8%，纺织、服装、鞋帽、玩具等出口存在类似情况。
第五，企业利润和财政收入明显回落。2008年1~11月，全国规模以上工业企业实现利润24066亿元，同比增长4.9%，增幅比上年同期回落31.8个百分点；其中，电力行业利润下降84.1%，钢铁行业下降13.7%，有色金属行业下降34.1%，化纤行业下降74.9%，石油加工行业由上年同期盈利245亿元转为净亏损1260亿元。企业利润下降挤压财政收入增长空间，10~11月全国财政收入同比分别增长-0.3%、-3.1%，中央财政同比增长-8.4%、-8.4%，未来一个时期财政收支平衡面临前所未有的压力。
第六，就业形势趋于严峻。受外需萎缩、人民币升值和生产成本高企的影响，企业生产经营困难状况从沿海向内地、从中小企业向大企业、从出口行业向其他行业、从下游产业向上游产业扩散，大批企业处于停产半停产状态，或关闭减员，明显收缩了就业空间。2008年10月以来，新增就业迅速下降，用工需求出现下滑，企业出现隐性失业状况，南方出现农民工返乡潮，估计返乡农民工数量已经超过400万人。
第七，金融领域潜在风险加大。随着人民币升值预期趋于稳定，股市持续低迷和房地产市场不确定性因素增加，短期资本存在逆向流出的可能性，潜在金融风险明显加大。
在经济增速依然处于高位的情况下，为什么面临的矛盾和压力如此之大，主要原因是过去几年产能扩张过快，一旦企业生产因国内外形势变化出现收缩，产能过剩形成的市场和就业压力就充分显现出来，由此也反映了“出口—投资驱动型增长方式”的脆弱性。同时，中国经济调整与世界经济调整、实体投资调整与资本市场调整、房地产调整与制造业调整的多重周期性调整的叠加作用，也使我们面临的形势更加严峻复杂。
二、把“保增长”作为宏观调控的首要任务
经济形势变化表明，经济增速下滑过快，已经成为当前经济运行中的突出矛盾和问题。从当前国内外经济走势看，“保增长”的任务依然十分艰巨。从国际上看，这场“百年一遇”的金融危机尚未根本缓解，金融系统性风险还将进一步暴露，实体经济衰退还在加深，市场信心短期内难以恢复，预示着全球经济将进入一个较长期调整。这样，2009年我国经济发展的外部环境将更为严峻复杂。一是金融市场还可能出现剧烈动荡。违约风险已经开始向一般消费信贷领域蔓延。2008年11月，资产近2万亿美元、市值最高曾达2740亿美元的美国华旗银行陷入危机，最低市值跌至200亿美元。这预示着除投资银行外，传统商业银行也面临威胁，有可能出现新一轮金融机构倒闭浪潮。二是金融危机对实体经济的影响迅速扩散。美国11月份失业率达6.7%，创下1993年10月以来的新高，月度消费连续负增长，以汽车为代表的传统制造业正遭遇石油危机以来最严重的困难。未来很可能出现实体经济衰退与金融动荡交相影响、相互拖累，最终在较长时期内影响全球经济增长。三是全球经济不确定性加大。国际货币基金组织2008年10月份《全球经济展望》将2009年全球经济增速从3.0%调低为2.2%，世界各大工业国经济下降0.3%，是第二次世界大战以来首次集体衰退，其中，美国下降-0.7%，日本下降-0.2%，欧元区下降-0.5%，将发展中国家从7.7%调低为7.1%。世界银行12月9日发布的报告再次调低预期，2009年世界经济增速0.9%，世界贸易缩减2.1%。
从国内看，2009年我国经济减速的压力有可能继续加大。一是外部需求急剧收缩，净出口对经济增长的拉动效应明显减弱。2005年、2006年和2007年净出口对经济增长的贡献分别为24.1%、19.3%和21.5%。2008年1~11月，贸易顺差2559.5亿美元，同比增长6.9%，贸易顺差增幅大幅缩减。实证研究表明，外需是拉动出口的最主要因素（占80%），汇率、退税、劳动力成本等因素的作用有限（合计占20%）。2009年外部需求将继续萎缩，占我国出口50%以上的美欧市场可能全面陷入停滞，对这些地区的出口增长可能降为零甚至负增长。出口增速将继续下滑，会进一步减弱净出口对经济增长的贡献。二是投资的名义增速保持在较高水平，但实际增速难以明显上升。2008年1~11月，城镇固定资产投资同比增长26.8%，名义增速与去年持平，但扣除价格因素，实际增速为15%左右，同比回落5个百分点以上。1~10月，城镇新开工项目计划总投资同比增长3.2%，回落23.3个百分点，全国有14个省份新开工项目计划总投资为负增长。2009年受出口对投资的带动作用减弱、企业在市场前景看淡和利润空间收缩的情况下投资意愿不强，以及房地产投资调整等因素影响，实际投资增速仍有下降压力。三是消费增速仍在高位，但难以持续上升。11月份社会消费品零售总额同比增长20.8%，扣除价格因素实际增长17.6%，但考虑到就业压力增大、居民实际收入增长趋缓和股市财富效应衰减，消费快速增长趋势将难以延续。
从各方面因素判断，2009年可能是21世纪以来最困难的一年。应对亚洲金融危机的经验表明，如果在经济增速下滑的初期不及时启动经济，则需要更大的力度和更长的时间才能扭转经济下滑的趋势。经济增速一旦形成惯性下滑，势必进一步影响到工业生产、就业状况、投资者和消费者信心，甚至影响到社会稳定。当前，必须把保增长，制止经济增速下滑，作为宏观调控的主要任务，保证2009年经济增长速度不低于8%，这是缓解各方面矛盾的重要前提。
要实现2009年不低于8%的增速，需要强有力的宏观经济政策措施支持。2008年11月初，国务院出台了扩大内需、促进经济增长的十条举措，未来两年，通过发行国债等措施，总投资规模达到4万亿元，分别投向民生工程、基础设施、生态环境和灾后重建，出手快、出拳重，为应对金融危机的挑战赢得了时间。随后又陆续出台了加大对企业的扶持力度，努力保持出口稳定增长、加大金融对经济发展的支持力度、加快推进重点领域和关键环节改革、促进房地产市场健康发展等政策举措，各级地方政府也陆续出台了一系列刺激经济的计划。在此基础上，我们还应结合贯彻落实中央经济工作会议精神，根据形势的变化，抓紧研究2009年、2010年两年进一步有利于保增长的政策措施，比如研究出台促进消费的一揽子政策举措。只要我们能够优化政策资源配置，增强政策的引导作用，正确引导投资、消费和出口增长，充分发挥增长潜力，2009年实现不低于8%的增长应该是完全能够实现的。
我们既要充分认识当前经济形势的严峻性，更要看到当前我国仍处于重要的战略机遇期，充分利用各种积极因素和有利条件，变压力为动力，化挑战为机遇。国际金融动荡使发达国家面临巨大的调整压力，增加了我国参与国际竞争和合作的空间，有利于增大我国在国际舞台上的话语权；全球经济减速造成资源价格和资产价格下跌，有利于我国以较低成本获取能源资源和科技资源，增加我国稀缺资源的战略储备；外部需求收缩，有利于改变我国长期以来形成的“出口—投资驱动型增长方式”，促使我们积极扩大内需特别是消费需求；我国经济结构矛盾突出，将促使我们加大经济转型升级力度，加快推进自主创新和科技进步。只要我们善于从国内外环境变化中用好发展机遇，从国内外两个大局中创造条件，就一定能够逐步摆脱经济下滑趋势。
三、把“扩内需”作为保增长的根本途径
扩大国内需求是我国必须长期坚持的战略方针，更是当前应对国际金融危机和经济下滑，实现保增长目标的根本途径。进入21世纪以来，我国经济总量和经济结构都发生了重大变化，加之国际金融危机对我国经济的冲击超过了1998年亚洲金融危机，扩大内需的重点领域和政策力度也应进行相应的调整。
1998年应对亚洲金融危机，扩大内需主要是通过发行长期建设国债，投资农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网、国家直属储备粮库、经济适用房等六大领域的建设项目。与1998年相比，我国基础设施严重不足的情况已经有所缓解，而民生领域和基本公共服务供给不足的问题更加突出，扩大内需在加强重大基础设施建设的同时，要着力加强民生工程，公共服务、节能减排和技术创新的投入。
第一，加快保障性住房建设，更好地解决低收入群众“住有所居”问题。大规模开展廉租住房建设、国有林区、垦区、中西部煤矿棚户区改造，搬迁维修采煤沉陷区民房，开展农村危房改造试点，使低收入群众初步解决居住问题。保障性住房建设要切实面向低收入群体，严格把握建设标准，避免对商品房市场形成“挤出”效应。
第二，加强农业和农村基础设施建设，改善农民的生产、生活条件。重点建设一批大中型水利骨干工程，加强病险水库除险加固，同时通过以工代赈等方式组织返乡农民工投入农村饮水安全工程建设、农村沼气建设、农村电网建设、农村公路改扩建工程等。
第三，加快建设综合交通运输体系，重点解决“卡脖子”路段。完善高速公路网、建设一批支线机场、改扩建一批干线机场、发展航空、航运和管道运输，加强综合交通节点建设，构建现代综合交通运输体系。针对铁路煤炭外运线路和部分路段运力紧张的问题，加强输煤通道和“卡脖子”路段建设，扩充运能，使整个交通运输网络更加通畅。在沿海地区和内地城市群，建设一批客运专线和城际轨道交通。
第四，加大节能减排工程建设和技术改造投入，大力发展循环经济。重点支持一批节能减排、生态环境保护等重大工程和能力建设，支持城镇污水处理、垃圾处理、流域综合治理等设施建设和重大环保技术示范工程，支持建设一批循环经济重点项目，全面推进清洁生产，加快以节能减排为中心的技术改造，提高科技对节能减排的贡献度，为实现“十一五”规划确定的节能减排目标创造条件。
第五，加大对技术创新和结构调整的支持力度，增强产业竞争力。加快实施新型显示器、宽带通信与网络、生物医药等一大批高技术产业专项，促进高技术产业从加工组装向自主研发制造延伸，围绕大型清洁高效发电设备、高档数控机床和基础制造装备等关键领域，推进重大装备、关键零部件及元器件自主研发和国产化，增强国产支线飞机自主设计和规模生产能力，推动大型核电、风电设备和高速列车本地化。
第六，加大社会事业投入，促进公共服务均等化。社会事业和公共服务是这一轮扩大内需的重点。加快实施中西部农村初中校舍改造工程，启动实施中西部地区特殊教育学校建设，推进乡镇综合文化站建设。加强职业教育，支持兴办农民工学校，逐步对农村中等职业教育实行免费，提高农民工和农民的文化知识和劳动技能，对提升劳动力素质有长远意义。加快推进医疗卫生体制改革和公益性医院建设，加强基层医疗卫生服务体系建设。加快建立覆盖城乡的社会保障体系，推进社会保障的省级统筹和跨省接续，消除城乡居民即期消费的后顾之忧，为扩大消费需求创造条件。
总体上看，这一轮扩大内需不是简单地上项目、铺摊子，而是通过政策先行，引导社会投资；通过改善民生，扩大居民消费；通过调整结构，保持经济增长；通过促进就业，确保社会稳定；争取经过2~3年的努力，显著提高内需特别是消费需求对经济增长中的拉动作用。特别是新一轮积极财政政策综合采取政府投资、减税、增支等多种手段，以政府投资提振信心，完善基础设施，增强经济发展的后劲；以结构性减税促进社会投资，增加居民可支配收入，稳定出口；以结构性扩大财政支出，解决社会保障、医疗卫生、教育和廉租住房等民生问题，增强居民的消费能力和消费信心。
由于国际金融危机对我国经济的冲击超过了1998年亚洲金融危机，这一轮扩大内需的政策力度也应大于以往。从政策搭配看，1998年应对亚洲金融危机，我国实行的是积极的财政政策和稳健的货币政策，表现为扩张性财政政策和中性货币政策的搭配，这次我国实行的是积极的财政政策和适度宽松的货币政策，是双扩张性政策组合。从政策力度看，1998~2002年实施积极财政政策的五年中，长期建设国债规模累计6600亿元，通过带动社会资金共计投资规模3.2万亿元；这次提出的扩大内需政策安排的2年多4万亿元投资规模已经超过了上一轮积极财政政策5年的投资规模。
当然，在充分肯定现有政策对保增长的积极作用的同时，也要避免可能产生的负面影响。要在中央加大投入的同时，发挥和调动地方的积极性，鼓励和吸引社会投资，使政府投资起到引导的作用。在条件具备时，还可考虑政府投入采取贴息、信用担保等方式，支持企业技术创新、中小企业结构升级、培育新的经济增长点。
四、把“调结构”作为保增长的主攻方向
国际经济环境的深刻变化，以及国内生产成本上升和生态环境约束加剧的情况表明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的发展方式难以为继，我国已经到了必须加快结构调整才能实现经济社会又好又快发展的新阶段，必须把扩内需、保增长与调结构有效结合起来，推进经济结构战略性调整、产业转型升级和发展方式转变。我国经济结构的基本特征，一是需求结构失衡，经济增长依赖投资和出口，消费对经济增长的拉动作用较弱；二是产业结构失衡，经济增长依赖第二产业特别是工业扩张，生产性服务业发展相对滞后；三是要素结构失衡，经济增长依赖生产要素的高强度投入，科技进步和创新对经济增长的贡献率偏低。推进经济结构战略性调整必须增强针对性。
一是以提高居民收入水平和扩大最终消费需求为重点，调整国民收入分配结构。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动者报酬在初次分配中的比重，提高居民财产性收入，继续推动以“住、行”为重点的消费结构升级，以消费需求增强对工业化、城市化进程的拉动作用。调整居民收入分配结构，提高低收入者收入，扩大中等收入者比重，在鼓励中高收入阶层消费结构升级的同时，通过多种途径扩大低收入群体的消费需求。加大政府的社会保障投入和公共服务投入，较大幅度地增加社会保障、医疗卫生、教育和廉租住房建设等公共服务支出，消除因公共服务供给不足而出现的谨慎性储蓄动机，增强居民消费信心。
二是以突破制约产业转型升级关键环节和发展生产性服务业为重点调整产业结构。与以往产业结构调整不同，新阶段的产业转型升级，主要不是调整产业间比例关系，而是要突破制约产业转型升级的研究开发、营销、品牌、技术服务、专门化分工等关键环节，促进农业工业化、工业服务化、服务知识化，构建融合型、创新型、生态型、高效型的现代产业体系。要把发展生产性服务业作为产业转型升级的突破口。生产性服务业把大量的人力资本和知识资本引入到商品和服务的生产过程当中，已经成为产业链中价值增值的主体，是现代产业发展中竞争力的基本源泉。调整生产性服务部门的供给结构，加快发展金融保险、研发设计、综合运输、现代物流、信息服务、商务服务等生产性服务部门，提升制造业的知识、技术和人力资本含量，通过生产性服务渗透到制造环节大幅度提高制造业附加值，提升经济整体素质和产业国际竞争力。
三是以理顺资源要素价格和增强可持续发展能力为重点调整要素结构。资源价格偏低，必然造成对资源过度需求和浪费，误导资源性产业过度发展，致使产业结构升级缺乏压力和动力。完善资源价格形成机制，就是要使各种资源价格反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本，引导和激励市场主体在充分竞争中节约资源，提高资源利用效率。要积极稳妥地推进石油、天然气等资源性产品价格形成机制改革，逐步矫正价格扭曲；较大幅度地提高资源税率，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，形成引导和激励市场主体节约资源、提高资源利用效率的机制。资源价格改革涉及利益结构的调整，还会带来低收入者承受能力问题，但不下决心推进这项改革，价格扭曲状况便很难扭转，转变经济发展方式也很难落到实处。