改革开放以来，我国国有经济进行了大规模的公司化改革。国有经济的中坚力量中央企业也不例外，全力推进现代公司治理的建立。国有经济的公司化改革思路在竞争性领域的中小国有企业改革中基本取得成功，但国有经济改革的进一步深化，特别是关系国计民生的基础产业领域的国有经济改革仍然面临一系列难题。经济体制、政治体制与社会领域改革进程的不均衡是重要原因。我国30多年的改革以经济体制改革为核心，经济权力得到解放与发展，但政治体制与社会领域改革相对滞后，政治权力与社会权力的变革进展缓慢，尚未形成均衡的社会权力结构。本节从我国国有经济改革所带来的利益格局变动出发，通过分析我国社会权力的内部治理及外部发展环境从社会权力结构角度评价我国国有经济改革的制度选择。
一、我国国有经济改革与利益格局变动
经过30多年的体制改革，我国国有经济的生产力得到巨大的解放。国家在支持国有经济改革与发展方面采取了各种措施并取得了显著成效，国有经济从总体上已走出困境，近年来国有经济的资产规模、销售收入与实现利润持续大幅增长，已步入正常甚至是快速发展的轨道。但是，我国经济的快速增长特别是国有经济增长所带来的社会财富的增加并没有形成合理的分配机制，财富显著向政府和中央企业集中。首先，在国有经济公司化改革思路下，强调股东权利的行使甚至股东利益最大化，财富加速向政府流动。无论是直接的国有企业利润还是政府税收都有大幅增长。以2008年金融危机前的数据为例，2007年国企实现利润总额1.76万亿元，同比增幅达到44.0%，其中中央企业利润1.0万亿元，同比增幅达30.9%2008年金融危机爆发，由于全球经济形势的逆转，全国国有企业2008年和2009年利润分别下降为1.3万亿元和1.6万亿元，中央企业2008年和2009年利润总额分别下降为0.7万亿元和8.2万亿元。政府税收近年均以20%左右的速度增长，2009年前三季度税收总额已达到4.6万亿元，比2008年同期增长24.3%国家税务总局2008年税收收入统计，见http：//www。chinatax。gov。cn/n8136506/n8136593/n8137633/n8138817/8596610.html，2010年11月1日。但是从分配角度看，我国在GDP高速增长时期，工资总额的增长却在下降，1980年、1990年和2000年我国工资总额占GDP总额的比重分别大约为17%、16%和12%，2008年这一比例更下降到了11%国家统计局编，《中国统计年鉴（2009）》。劳动报酬在初次分配中的比例过低直接反映了财富在政府和民众间分配的不合理。其次，经济增长的成果在不同群体和部门中的分配极不平衡。根据《十七大之前改革难点纵横谈》给出的数据，2005年电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应及烟草等行业职工总数占全国职工总数的8%，而工资和工资外收入估算总额却占到全国工资总额的55%http：//vip。book。sina。com。cn/book/chapter_127640_80142.html，2010年11月1日。不仅收入差距不断扩大，而且国有经济凭借垄断势力和政府赋予的其他经济特权，以不合理的公共产品定价向消费者转嫁成本。各种公共物品和公共服务价格不断上涨，消费者承担着水、电、油、交通价格的上涨压力（电信部门是个例外，但技术进步在电信资费的不断下调中起到了很重要的作用），而垄断性中央企业却在全国范围内薪酬待遇最高、办公大厦最豪华。尽管有价格听证制度，但消费者群体面对垄断性的中央企业集团几乎是软弱无力的，只能在产业集团与国际惯例接轨、建立国际价格联动机制、提高资源利用效率等等说辞下被动地一次次接受价格上涨、服务质量下降、变相增加收费、不公平服务条款。公众的质疑声不断高涨，认为特殊利益集团攫取了本应属于公共所有的高端利润。最后，为了所谓提高资本充足率、改善治理结构以及与国际接轨，金融、电信、石油等垄断性、资源性、战略性产业先后实现优质资产海外上市，本应由全体国民享有的垄断收益尽入海外投资者囊中，而改革的社会成本则由本国国民承担。
如何在国有经济改革中形成合理的利益格局让更多的人分享经济增长的好处，必须得到高度重视。面对政治权力与经济权力的组合，个体很难通过既有制度框架表达并实现自身的利益诉求。以消费者、劳动者为代表的利益相关者如果不能以组织的形式集体行使权力，以社会权力的方式提出自己的利益诉求，我们不得不仍生活在国家—经济的二元社会结构中，并咀嚼经济权力与政治权力相互依托带来的苦果。个体借助于组织方式形成社会权力并与政治权力、经济权力的相互制衡是市民社会发展的必然。问题是，在我国社会团体是否具备了建立有效内部治理的基本条件？更重要的是，我国现阶段是否具备有利于社会权力发展的外部制度环境？
二、我国转型时期的社会权力：缺乏有效的内部治理
在政企分开、公司化改革路径下，我国国有经济权力不断扩张。即使政治权力会有公共政策的考虑，但代表利益相关者诉求的社会权力话语权缺失。垄断性中央企业作为小集团能够为共同目标行动，而消费者、劳动者甚至社会公众或类似集团则缺乏行动动力，又没有强制性或选择性激励支持，成为奥尔森所指的“忍气吞声”的集团。我国国有经济改革涉及多种利益的调整，其中既包括政府机构、政府官员以及行业这样的小集团，也涉及到劳动者、消费者这样的大规模群体。由于小集团具有采取共同行动的能力，劳动者及消费者这样的大规模群体能否形成有效的内部治理以表达及实现自身的利益诉求是至关重要的。
由于我国的社会团体从整体上类似于政府的延伸，大部分属于转型时期的自上而下的社团，因此社会团体如何通过有效的内部治理服务于成员并没有得到应有的重视，服务成员的能力与水平极为有限。一项针对我国民间组织的研究表明：在我国会员参与活动及参与决策的积极性不高、会费收取难度大、缺乏有效制约会员的手段。作为社会团体，所能使用的手段往往是警告、劝退、开除等（陶传进、王名，2004）。但由于社会团体并没有提供选择性激励，上述手段对会员并不具有实质性的威慑力。更重要的是，由于缺乏有效的外部监管，社会团体内部治理失效不仅导致难以采取集团行动，而且引发了社会团体的权力及公信力被滥用于实现个人或小团体不正当利益。2006年“牙防组”事件即是内部治理失效、外部监管缺位的典型。
三、我国转型时期的社会权力：严格限制的外部环境
改革开放前，我国对待社会组织的态度基本是禁止型。虽然存在少量社会团体，但只能说是政治权力的实现形式，而不是人民表达自己意愿和保护自己利益的形式，公民的利益表达和实现必须经过正式的体制内的形式来实现。改革开放以来这种情况有了相当的改变，但总体而言我国对于社会团体仍采取控制型管理态度。我国对社会团体采取严格管理、限制发展的基本原则（吉涛，2005），具体体现为：第一，统一登记。民间组织统一由各级民政部门登记管理，其他任何部门无权审批和颁发证书，不经过登记管理机关登记的民间组织是非法的。而在我国，改革开放过程中的利益多元化促成的结社需求迅速增长，但控制型的管理取向使得民间组织的登记条件极为苛刻。80%以上的民间组织因没有进行登记而不具有合法性，这正是我国社会团体所面临的合法性困境。第二，双重负责，即业务主管单位和登记管理机关双重负责的管理体制。第三，高“门槛”，对社团登记的资格、程序规定得过于复杂，对社团组织的会员人数、财产数额、发起人和拟任责任人资格等方面的限制太多，实际抬高了社团组织设立的“门槛”，在一定程度上限制了公民结社的自由，尤其是社会弱势群体的结社自由。第四，限制竞争。我国对社团的管理是限制竞争、抑制发展的。在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备见《社会团体登记管理条例》第十条规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；（二）有规范的名称和相应的组织机构；（三）有固定的住所；（四）有与其业务活动相适应的专职工作人员；（五）有合法的资产与经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；（六）有独立承担民事责任的能力。”第十三条规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（一）有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的；（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或相私的社会团体，没有必要成立的；（三）发起人、拟任负责人正在或曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚、或者不具有完全民事行为能力的；（四）在申请筹备时弄虚作假的；（五）有法律、行政法规禁止的其他情形的。”。总之，我国对待社会组织的态度，是政府管理、控制社团模式的。
四、我国社会权力的政治化
从外部环境看，我国政治权力的作用较为突出，而以利益集团诉求为主的社会权力在一定程度上受到压抑。强政府确实抑制了其他社会团体作用的发挥。即使现在进行的非营利组织改革、行业协会改革等强化社会力量的举措，也由于官本位的影响不能完全发挥作用。由于对政治权力和社会权力的关系认识不清，加以民主政治不完善，这两者之间的关系在现实生活中没有处理好，表现为把社会权力政治化，用政治权力任意干预社会权力。权力的高度集中和缺少政府与社会之间的横向分权是我国政治体制的重要弊端。因此，政府机构与社会组织之间的权力划分和对正当社会权力的保护是未来政治体制改革的重要组成部分（刘军宁，1991）。但政治权力与社会权力不分的问题极为突出，社会权力尚不能作为市民社会中的第三极力量去平衡与制约政治权力与经济权力。大部分社团借助于政府的力量自上而下建立或者是从政府体系中分离出来的，从成立开始就与政府有着密切联系，甚至就在行使政府职能。尽管这类社团得到的财政拨款越来越少，但是在管理体制等诸方面沿袭了行政体制，与政府机构几乎没有区别，成为政治权力的延伸，不能自主发挥作用。根据陶传进与王名的调查报告（2004），52%的社团，业务主管单位对其有人事任免权；近11%的社团结构政府全额拨款；约23%的社团接受部分拨款；15.6%的社团具有政府授予的特许经营权；5.4%的社团还有政府部门参与分配利润；约16%的社团还有政府部门的经营业绩要求。
我国涉及人数最多的社会团体——中国消费者保护协会（中消协）在历经23年的艰难发展后，终于自2007财政年度开始，运营费用由中央财政全额拨付。这一改变对中消协作为消费者维权组织的力量是一柄“双刃剑”。一方面，全额财政拨款使中消协解决了资金“瓶颈”，无须再为运营费用的来源而进行社会筹资，体现了政治权力对其外部发展环境的改善；另一方面，全额财政拨款在某种程度上威胁到中消协有效内部治理及公信力的建立，产生诸如“中消协将是谁的消协”的疑问。正如有的学者所警告：如果中消协由此走向承接公权力来体现对消费者保护运动的引导，那将是中消协被广大消费者否定之日。在西方国家，社会团体除自己筹集经费外接受政府资助是一种通例，但政府资助并不意味着社会团体独立性的丧失，更多地体现了政治权力对社会权力的尊重与支持。我国在体制转型时期，政治权力在整个权力结构中的强势地位还将长期存在，即使在差额财政拨款的情况下，社会团体也往往成为政治权力的延伸，全额财政拨款虽然满足了社会团体的资金需求，解决了其存续与发展，但对社会组织独立性与公信力的影响也不得不被考虑。中消协开始接受全额财政拨款的两难抉择在我国社会团体发展中具有普遍意义。我国社会权力的发展既亟须政治权力从制度保障及财政资金的支持，又要防止政治权力的进一步侵入，使社会权力沦为政治权力的附属，甚至成为其一部分。