杨蔚东 张波
不同的经济体制下，政府监管与行业自律在市场监督和管理方面的分量和作用是不同的。在计划经济体制条件下，市场监督与管理均由政府职能部门完成，符合大政府小市场的经济结构；市场经济体制下，政府专注于市场的宏观监管职能，市场参与者自律组织实施具体的微观市场管理职能；在经济转型时期，经济体制由计划经济向市场经济过渡，一方面政府的市场管理职能弱化与监督职能加强，另一方面市场的行业自律组织建立和壮大，逐步承担起市场规范和管理的职能。
我国现阶段正处在由计划经济向市场经济转变的转型时期，政府主动进行经济结构调整，逐步缩小国有经济占国民经济的比重。此时，与经济转型时期相配套的经济监督与管理必须及时跟上，否则将严重拖延经济转型的时间及影响转型经济效率。
证券市场经过10多年的发展，正面临极端困顿的局面。市场指数在低位徘徊近4年时间里，并有继续走低的动能。主要原因是：证券市场的市场化进程大大落后于其他行业，证券市场的计划经济比重是不断在提高的，且占绝对优势。虽然证监会一直在严厉监管证券市场，但却无法同时完成监督与管理的双层职能。要解决证券市场发展停滞的现状，应首先处理好证券市场监督与自律管理问题。
本文拟从以下五个方面：证券管制强化与管制权力的重新分配、行业自律与市场管制关系、行业自律管理框架、行业自律与内部风险控制、建立完善的证券市场监管机制等对证券市场管制与行业自律关系问题进行深入分析，目的是从理论上探讨法律管制和行业自律的分界，各自的优势与劣势，并提出相应的对策。
一、证券管制强化与管制权力的重新分配
（一）证券管制强化理论依据
1.市场失灵理论。
凯恩斯以前的经济学家和政府普遍认为市场是完善的，市场这只“看不见的手”会自动以最佳方式进行资源配置，使人们在追求自身利益最大化的同时，也完成了社会公益最大化，反对政府对自由竞争的任何干预。然而，这种理论是建立在若干假设基础之上，如假设市场中信息完全对称、市场完全竞争、交易成本可以忽略不计、交易当事人完全理性等。但事实证明由于市场内在功能缺陷和外部条件缺陷引起市场机制在资源配置的某些领域运作不灵，导致上述假设不可能在现实经济中完全实现的，即所谓的市场失灵。市场失灵表现为以下几个方面：
（1）不完全竞争。市场具有垄断的倾向，在没有干预的竞争条件下，企业成长、扩大，最终导致垄断，形成对产量和价格的操纵与影响，对消费者不利或消费者剩余最小化。
（2）外部性导致市场不能有效提供公共产品。由于公共产品具有非排他性和非竞争性，且成本高昂，收益有限，私人将不愿意提供此类产品。
（3）不完全信息。市场上并不存在竞争者和消费者完全了解和掌握市场信息的情况，即存在着信息不对称的事实。且市场参与者也不可能做到完全理性。
市场失灵理论是市场干预理论的基础，适当的市场管制有利于克服市场失灵的缺陷，在提高市场资源配置效率、维护市场秩序和消费者利益方面起到重要作用。由于我国证券市场存在严重的信息不对称和市场参与者非理性现象，证券市场的政府干预和管制就更加重要。自证券市场建立以来，市场参与各方均有大量的违法、违规行为，给投资者造成极大的经济损失。因此加强证券市场管制，加大违规查处力度是十分必要的。
2.法律的内在不完备理论。
法律的内在不完备理论是指：由于法律被设计成要长期适用于大量的对象，并且要涵盖大量不同的案件，那么它必然是不完备的。只有当社会经济和技术变革的过程静止时，法律才可能完备。 而社会经济和技术变革的过程是无法静止不变的，在经济全球化和信息技术广泛应用的现代，社会经济和科学技术正以前所未有的速度发展，法律也必然总是处于相对的不完备的状态。
根据法律不完备理论，法律的不完备性体现在两个方面：一是法律没有对特定的行为进行详细的规定；另一类是法律虽然明确了应予以制止的行为，却不能涵盖所有的相关行为。在存在法律不完备性的前提下，解决这个问题的基本思路是采用剩余立法权理论，将立法权和执法权在不同机构之间进行最优分配，以提高法律运作的效率。剩余立法权相对于原始立法权都属于立法权的范畴。原始立法权是发展新的法律的原则的权力；剩余立法权是解释和发展现有法律的并适用新案例的权力。剩余立法权和执法权的分配不仅包括立法机构，还包括执法机构。执法机构包括法院和其他监管机构。在此，监管者被赋予极为重要的地位，即监管者能够以不同于立法者和法庭的方式来制定和执行法律。监管者与法庭的区别是：监管者是主动执法，而法庭是被动执法。法院根据不告不理的原则，行使相关执法权；而监管者，在其职权范围之内，面对可能的违法行为，可以主动采取行动，行使监督、调查、禁止及行政制裁等一系列职能。
相对于立法者而言，监管者同样具有比较优势。与立法者严格的制度约束和冗长烦琐的立法程序相比，监管者可根据实际发展的需要，来调整和变革相应的规则。虽然监管者比立法机构和法院具有更灵活和更主动的特征，却不代表监管者权力越大越好。因为监管者本身可能因过于激进或无知导致监管过度或监管不足。监管者主动执法的效率取决于对监管者管辖权的合理界定，即剩余立法权和执法权在不同机构间的有效分配。
（二）证券市场管制权力分配
根据《证券法》规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。在国家对证券发行、交易活动实行集中监督管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理。《证券法》将证券市场监督管理职能赋予证监会，证监会享有剩余立法权和执法权。证券业协会和证券交易所均为《证券法》规定的行业自律组织，但在《证券法》中，没有明确的规定其剩余立法权和剩余执法权。交易所的监管职能仅限于对异常的交易的情况提出包括核对上市公司披露信息进行监督；证券业协会的监督职能仅限于对会员的违法、违规行为的纪律处分。但无论是交易所对信息披露问题的警告或证券业协会对证券公司的纪律处分，均缺乏法律的威慑力。而对市场违法、违规行为真正具有威慑力的证监会，由于其无法集中力量发展和行使其剩余立法权与执法权，使证监会的市场管制效率未能充分发挥。
随着证券市场的快速发展，证监会面临错综复杂的市场变化和各种违法行为，已经显示出疲于应付的态势。鉴于这种情况，证监会应集中主要精力于旨在维护市场秩序和严厉查处违法行为的立法权与执法权的有效行使方面，将其他权力合理分配给证券市场的其他行业自律机构。这涉及到《证券法》的修改，一方面削减证监会的管理职能，即将管理市场的职能和的权力移交给证券业协会，增加其监管职能；另一方面，增加证券业协会的管理职能和自律协调职能，保证证券业协会的法律地位，使协会发挥其促进市场发展的积极的行业自律作用。
二、行业自律与市场管制关系
自凯恩斯之后，市场干预理论被一贯主张自由经济的西方发达的工业国家接受；而同时期以原苏联为代表的社会主义国家则长期以来坚决的奉行计划经济体制，实行全面的政府管制或法律管制。改革开放以后我国的计划经济体制开始逐步向市场经济过渡，西方的自由经济和中国的计划经济都朝着有适当的干预的市场经济发展。这说明市场经济离不开干预，或者干预是市场经济发展的需要。干预是市场实现其目标的必要途经。但哪一种干预更好？是政府干预还是行业自律？或者自律是更为重要的选择。
自律在西方似乎已经成为企业和人的行为习惯，是资本主义经济有序发展的内在保证。经过几百年的资本主义的发展，建立了牢固的个人信用体系和企业信用体系，及庞大的权威性的自律性的行业协会组织体系。行业协会在促进行业发展、提高行业形象、规范行业纪律、提高行业竞争力、维护消费者利益等方面起到积极作用。
自律的本质是对市场的参与者行为的规范以及规范的执行和监督。规范本身是由被规范管制的人制定的。它是市场参与者单个或集体自愿参加的并且认为会对行业的未来发展带来利益。
自律有两种形式：法律的、强制的和自愿的。自律有来自外部的压力，也有来自内部的需求。自律本身也是一种管制。除对欺骗和欺诈需要法律管制外，对市场其他行为的管制态度始终是波动的。对不同的时期对管制的支持或反对的力量是不同的。综观管制的起伏交替，有以下周而复始的趋势：即由自由竞争市场—自律管理—法律管制—良好的法律管制—管制放松—自由竞争市场。而良好的法律管制要求法律法规具有以下特点：法律法规的透明度、法律法规的置信度、法律法规的目的明确性、法律法规的一致性和法律法规的适度性。
证券市场行业自律是证券市场规范建设的重要手段，也是证券经营机构实施风险管理，继而规避金融风险的重要措施。证券行业自律管理，是指证券经营者组建行业自律组织，在国家有关证券法律法规和政策指导下，依据证券行业的自律规范和职业道德，实行自我管理、自我约束的行为。
行业自律是行业协会自主管理、自我发展、自我约束的基本行为。行规行约则是行业自律根本的制度保障，由行业企业共同制定、共同遵守，既要自我约束、又要相互约束，是具有制约作用的行为规范。行规行约依靠行业企业自觉遵守，共同维护，并从中受益，提高凝聚力，振兴行业；违反行规行约则会损害行业和多数企业利益，应受到道义谴责和规约惩处。
行业自律的目标通常是以保护消费者为目的的，原因在于使消费者对该行业友好、信任，使消费者的利益确实得到保护。行业中的企业以自律提升在同行的地位，塑造其诚实和有信用的形象，并借此增加竞争力。但行业自律的目的有时也会在消费者和社会及政治利益之间权衡。特别与当时的经济环境和政治环境有关。以我国证券市场为例，虽然政府一直强调保护中小投资者利益，但有明显的证据说明证券管制是为社会利益和政治利益服务的。中国证券市场10多年的历史表明，证券行业普遍缺乏行业自律精神。证券市场的各方参与者习惯于与市场管制的博弈行为，热衷于规避政策风险的智慧和投机利益，致使整个行业包括证券公司、上市公司、注册会计师事务所、投资基金公司、投资咨询公司普遍缺乏诚信，导致投资者大量经济损失和对证券市场不信任。由于自律组织的缺失或无效率，投资者利益保护便无从谈起。
证券市场缺乏行业自律精神的主要原因可以归结为客观原因和主管原因两种。客观原因主要是：一是证券市场是计划经济向市场经济过渡的产物，并习惯性的主要以计划经济的方法进行管制，因此，不存在产生自律的基础；二是证券市场以政府干预政策导向为主，社会和政治目的突出。主观原因主要是：一是证监会对证券业自律组织的证券交易所和证券业协会授权不足，影响自律职能的发挥；二是证券业协会的自律机制尚未完善，自律组织缺乏法律地位和独立性。
时至今日，证券市场发展经历了曲折艰难的历程，加强行业自律组织建设、提高市场参与各方诚信度已成为证券市场建设不可忽视的内在需求。健全高效的行业自律组织是保障证券市场按市场经济规律运作的必要形式。行业自律并不等于放弃市场管制，相反，自律是管制的有效补充。行业自律本身也是管制的一种形式。
三、行业自律管理框架
（一）自律类型
自律的类型是根据自律产生的环境或法律动机划分并逐步形成自律管理的框架的。通常有四种自律类型：
1.单方自律规定。
单方自律规定是指个别企业决定采取某种自律规定来约束其对消费者的行为。企业自觉实行某种自律行动的目的是提高竞争优势。减少客户批评，不引起政府的关注和劝告立法者对企业的信任。提升企业在雇员和股东心中的地位或追求社会责任目标。这种自律政策可以对外公布也可保留在企业内部。
证券企业的单方自律规定：如客户服务公约，企业为客户提供服务的公开规定。服务公约的作用在于：一是向客户传递企业各方面的服务质量保障，客户根据服务规范判断企业的服务水平和满意程度。并将不满意细节传递给企业员工。企业则可通过信息反馈程序将客户意见、愿望和要求转化成改进服务质量标准，提高产品质量的动力；二是明确若未达到服务标准应给予的赔偿；三是定期的详尽的独立审计报告制度。使客户对企业的经营情况有充分的了解。
2.集体自律规定。
完全自愿生成的自我管理的行业集体自律规定。其自律行为完全是自发的，如某些行会或专业协会组织。如电子商务实施规定是由国际商务委员会1998年制定的。但它显然未经多数国际消费者组织的参与。
3.共同协议规定。
实际情况是由政府、企业和消费者共同参与制定的共同协议规定较为普遍。它是多方参与的行业内部利益和外部利益协商的结果。协议的发起人有可能是国家政府、国家政府的部门或地方政府。共同协议是立法的前奏，目的在于在立法之前，建立由利益各方参与的并可接受的共同标准。缺点在于对违反规定者缺乏惩罚机制和手段。
4.官方规定或指南。
由政府部门或管理机构颁布的法规和指南，若违反规定或指南将面临法院的裁决。但缺乏强制性，比正式的法律法规松，在某些情况下也不必遵守。
5.法律法规。
法律法规是由国家政府经过立法机构等法律程序颁布的，带有强制性。通常不属于自律管理的范畴。
以上讨论了四大自律管理的主要区别，同时也可以看出若自律规定有效，应至少包括三个组成部分：即建立评价企业行为的内容、监督和强制执行规定的内容、若企业违背规定造成消费者损失的补偿系统。
总之，自律管理体系是由企业自愿制定到逐步引入外部参与者加入，导致自律管理由“纯粹”自律到法律层面的自律。对消费者的补偿由“纯粹”自律系统的缺乏到法律层面的自律保障。而对消费者的补偿的规定必须以和约的形式明确规定，否则无法以此作为法院的判定依据。自律层次越高其监督性、强制性和补偿性越强。为保障自律的法律地位又必须加强自律的法律化。特别对消费者的补偿内容，若无法律加以明确，消费者是不可能得到补偿的。
（二）自律与管制的优劣比较
1.立法管制的优劣。
与自律相比，立法管制有以下一些优势：立法是由民主程序通过权威的和法律的渠道制定，是实现政治目标的基本方法。立法具有强制性，企业只能按法律规定执行。立法具有普遍适用性，适用于法规所涉及的任何企业。立法具有可修改性，只在需要的时候进行扩充、细化。立法的合法性使其具有可行性，而自律的规定可行性差。
与自律相比，立法管制有以下一些劣势：不能保证所立法规得到持续的政治关注和适时修改，立法法规的强制标准通常用负面语言书写，容易引起企业避免违反规定的激励，但没有提升客户满意度的正面激励。法律的条款可能给企业的管理者带来不同的判断和解释，但太明确又可能出现复杂和失去灵活性，立法的干预、实施和强化的成本高昂，有可能有意外的副作用。立法不是万能的，法定的管理者有时过于激进、满足于现状或无能。且立法程序复杂使立法的灵活性和效率性降低。加上官僚作风和被管理企业的挑战均影响对立法的信任。传统的法律途径有可能不适应、不能处理企业行为的现代形式。
2.自律管制的优劣。
与立法管制相比，自律管理存在以下一些优势：自愿发起的管理规定具有灵活性和成本用于解决问题领域的特点。自律意味着参与者愿意将自身企业与其他企业加以区分。自律者遵循更高的服务标准，在得到客户的认同后可获得长期的客户。自律者不仅禁止或取缔有害的行为，还建立了良性的行为基准，并且高于基本的最小要求。自律协议被企业参与制定且拥有。有些是根据特别问题、特别裁定的协议，在其设计和强制执行的过程中反映了企业对现实的内省式认识，并及时加入自律规定。更容易应付主观判断问题，可应用于复杂情况，特别当共同价值和假设建立时，而不必启用繁复的法律方式。可以将执行的成本加在参与者方，比立法更快和便宜的得到赔偿。
与立法管制相比，自律管制的可能缺陷：自律的规定不适用非会员，出问题的往往是非会员，导致信任损失。自律规定有反竞争行为，大多数自律协议有垄断协议倾向。有可能牺牲消费者利益。如制定非必要的自律高价。所以自律为公共利益还是自身利益很难界定。非自律组织成员可能不遵守自律公约，并降低服务标准。正式会员也可能不严格执行自律公约。过多的条款导致在教育会员、客户、相关代理人时出现困难，对责任和权利不甚了解。制裁的手段有限，如开除会籍、罚款等，大部分时候没有制裁或制裁缓慢。公共大众信心缺乏，存在对企业利益承诺的自律内容及执行的怀疑，对代表自律行业的自律组织对其自身利益和公共利益决策时的疑虑。特别是自律组织在调节自律组织成员与消费者利益之间的纠纷时。不适当的自律有可能成为立法规定的障碍，与立法规定一样存在监管和强化的不足，有效性有限。
四、行业自律与内部风险控制
行业自律组织通常从以下三方面进行开展行业自律：一是统一制定会员公司客户服务公约标准；二是监督会员建立内部风险控制制度；三是设立行业发展诉求平台，在经济层面上以提高服务质量、促进产品创新、提升行业管理水平为主；在法律层面上以建立行业行为规范、及时修改过时的法律规定为主；在政治层面上以追求更宽松的行业发展环境和空间，减少政府对行业的过分关注或请求政府的帮助为主。
行业自律与公司的风险管理紧密相关。在现代社会中，自律调控是控制风险的一种方法，尽管在高层次的管理中并没有把管理与自律视为一个整体，但是公司的风险管理的的确确是行业自律的一种形式。实际上，行业自律与风险管理的区别已经越来越模糊了，因为风险管理对于自律机制也有着非常重要的影响。
通过政府制定的自律机制来使风险得到控制的需要已经越来越强烈了。这些风险并非先天自然形成，而是行业组织后天造成的。但是有两个重要的因素阻碍了政府对风险的调控。第一，国家调控的范围是全国，充其量是地区性的，而风险已经显出越来越强的跨国性特征。第二，由于需要与被调控的企业合作，所以，国家设计和完善有效自律机制的能力受到了限制。行业自律组织依靠法律法规来要求公司建立自己的风险管理系统和内部的规定，使自律调控与风险管理共同作用，产生相对安全的公司内部的管理系统。
以往，内部控制很大程度上被看作是公司组织内部的“私事”，只与公司里的一些专业人士相关，如部门领导或质量控制师。然而，这种局面已经发生了根本性的变化。现代行业自律系统的主要中心都集中在了内部调控的一些技术特点上。在20世纪90年代，内部控制已经成为公司管理中所要讨论的核心问题。1991年，在TreadWay会议上，北美洲的Coopers&；Lybrand①提出了内部控制的理论框架，此举具有非常深远的影响。COSO②和其他一些类似的文件都把控制的范围进行了拓展，使得将公司管理与风险管理相结合成为可能。在英国，近期出版的《Turnbull报告》就“将公司管理、风险管理和行业自律相结合”的观点进行了阐述。
《Turnbull报告》将其卓越的理念为很多英国和国外公司提供了很好的管理建议。它的意义不仅仅在于它所提供的专业性建议，而且还在于它所倡导的自律形式：“控制”从概念上已经被拓宽了，它不仅与风险分析紧密相关，而且还被看作是管理成功的必要条件。
尽管风险和自律越来越多地被联系在了一起，但他们也不完全是一回事。所以，对于企业来说，顺从自律管理要求是非常重要的。自律调控是企业对于内部风险的管理，也是强制企业顺从自律及国家法律规定的管理。
顺从管理中包含的内容总是很模糊。比如，调控法规的内容总是很含糊，它包括了很多泛泛的法规标准和调控管理者的很多决断。自律调控的内容力图设计得容易被接受并且比较灵活，这是为了满足科学技术的不断变化以及公司企业发展周期的要求。因此，顺从管理从根本上说就是一种创造性的过程。在这个过程中包括了管理机构和被调控公司之间的谈判与相互作用。
证券市场高风险的特性使证券业企业内部风险管理与行业自律关系更加紧密。未来政策上的主要内容就是如何利用现有资源来促进公司风险管理与调控法规的统一，在此基础上提高证券公司及上市企业股东对企业的内部控制了解和对企业的信心。
五、建立完善的证券市场监管机制
（一）政府管制与自律管制并重
从国际证券市场发展历史看，由于政治体制、经济制度、市场发育程度的不同，各个国家和地区证券市场监管模式有所差异，有政府主导型、市场自律型、综合型三种不同模式，但不论采用何种监管模式，自律管理始终是证券市场监管体制中不可替代的组成部分。资本市场监管的重要原则之一就是政府监管（他律）与自律监管有机结合，共同组成了防范和控制市场风险的机制，构成统一证券市场监管体系。我国证券市场的发展主要由政府主导和推动，市场的监管也主要依靠行政权力，证券监管部门已经逐步建立起了较为完善的三级稽查体系，在加大执法力度、推进市场规范运行、保护投资者合法权益等方面取得了不少成绩。但监管体系缺乏层次性，自律管理机制和职能没有真正到位。具体表现以下三个方面：一是在法律上，证券市场自律管理缺乏应有的地位。我国《证券法》所规定的证券市场监管，基本上是行政监管为主，自律监管未作系统性表述。二是在主体资格上，证券市场自律管理组织独立性不够。证券交易所和证券业协会都带有一定的行政色彩，通常被看作准政府机构。三是在职责分工上，自律管理与政府监管的权限不够明晰。在对证券市场监管过程中，自律组织与证券行政主管机构对证券市场监管的权力边界不够清晰，职责分工和监管机制还没有理顺，有的地方存在交叉或重叠，有的地方出现了缺位或越位。
《证券法》第164条简单的规定了证券业协会的职责，主要包括协助证监会监督管理机构教育和执行证券法律、法规，维护会员合法权益、向证券会反映会员建议、调解会员之间及会员与客户之间的纠纷等。在最近《证券法》修订草案中，第九章证券业协会是惟一的未作任何修改的章节，与草案对证券监督管理机构监管职能的大幅加强相比，行业自律的重要意义尚未被立法者重视。或者说政府监管（他律）与自律监管有机结合的证券市场监管的重要原则被严重忽视。而成熟资本市场的监管经验表明自律管理具有不可替代的地位。
以英国证券市场监管体制为例，英国传统上属于自律监管模式的典型，证券市场以“自律原則”管理闻名。长期以来，证券市场是由证券交易所、公司收购与兼并委员会、证券业理事会等自律组织负责监管。英国政府对证券市场直接管理、干预较少。证券市场主要由伦敦证券交易所和其他六个地方性证券交易所的证券商和交易商组成的证券交易所协会对全国范围的证券市场活动进行监管。证券交易所协会是最重要的自律监管机构。
1985年1月，英国公布的金融服务白皮书认为，自律管理体制有以下优点：为充分的投资保护与竞争和市场创新相结合提供了最大的可能性；它让证券交易商参与制定与执行证券市场管理规则，使市场管理更有效；证券交易商对现场发生的违法行为，能够做出迅速而有效的反应等。但是，这种管理模式主要缺陷是把管理的重点放在市场的有效运作上。
尽管英国以自律监管为主，但政府的监管力量也具有重要作用。
在证券立法方面，没有系统专门的证券法律。但是，为适应对金融监管的要求，2000年6月，英国通过《金融服务和市场法》，取代了此前一系列用于监管金融业的法律。英国证券立法由分散到统一，表明顺应市场的发展，提高金融市场竞争力、鼓励创新、提高效率、降低成本是证券立法的主导思想。
《金融服务和市场法》对英国监管体制进行了重大变革。依据该法创设的金融服务局（FSA）①。FSA除接手原有各金融监管机构的职能外，还负责过去某些不受监管的领域。如金融机构与客户合同中的不公平条款，加入市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的监管。FSA有权制定金融监管规则、颁布与实施金融行业准则、对被监管的对象进行调查和处罚等。为确保FSA能正确地行使法律所赋予的权力，全面履行监管职责，防止其滥用权力，英国还建立了对金融监管者的制衡机制。 （二）我国证券业自律管理的现状
党的十六届三中全会要求行业协会与行政机关脱钩，这对建立自律机制和自律文化，促进经济发展、完善社会主义市场经济体制具有重要的意义。我国的行业协会大多是在政府部门的组织下，自上而下成立的，与行政机关有着千丝万缕的联系，带有强烈的官方和半官方的色彩。主要表现在：行业协会与政府部门合署办公、或者行业协会是政府部门的一个处室、现职行政人员兼任行业协会领导、离退休干部兼任行业协会领导等。这导致行业协会缺乏独立的运作能力和自治能力，难以发挥行业协会自律、协调的作用。
我国证券市场的自律组织主要由中国证券业协会和深圳及上海证券交易所构成。中国证券业协会成立于1991年8月28日，是依法注册的具有独立法人地位的、由经营证券业务的金融机构自愿组成的行业性自律组织，属于社会法人团体。我国的各证券公司、基金管理公司、证券投资咨询公司等以普通会员的身份同时加入中国证券业协会和其注册地的地方证券业协会，各地方证券业协会则是以特别会员的身份加入中国证券业协会的。中国证券业协会和各地方证券业协会在对会员的管理上形成了一种自然的分工，即中国证券业协会负责对证券公司等证券市场主体的公司总部的管理，而各地方证券业协会负责对其在当地的分支机构如营业部等的管理。
实际上，证券业协会的权力机构并非为全体会员组成的会员大会，与我国其他行业协会一样，协会的领导是由协会的主管部门指定的，而不是由证券公司会员单位委派或聘任的（会员大会选举形式化）。作为证监会指定的领导，必然不可避免的执行证监会的指令，且忽略证券公司的利益。可以说，目前的证券业协会只是证监会的附属机构，无法代表会员的利益。
从证券业协会的职能规定看，证券业协会与行业协会的一般职能存在较大的差异。特别缺乏监督会员建立内部风险控制制度和代表会员为行业发展提请诉求的功能。虽然，证券业协会在规范行业发展、提高服务质量、促进产品创新、提升行业管理水平方面做了很多工作，但在寻求更宽松的行业发展环境和空间，作为行业代表与政府谈判和讨价还价的重要作用却远未发挥出来。
证券业协会的组织框架存在结构性的断裂。其地方协会大部分归当地的证监会派出机构管理，少部分归证券公司会员代管。与中国证券业协会没有直接的行政隶属关系。这种松散的组织结构必然难以发挥行业自律的作用。
作为证券业协会，不仅应该对包括证券公司等金融中介机构进行自律管理，还应该加强与其他行业协会合作沟通，提高包括上市公司、会计师事务所等诚信度，改善证券业赖以生存的客观环境，并由此可更好的保护广大客户即投资者的利益。
（三）建设完善的监管机制
根据成熟市场监管的经验，结合我国证券市场监管的现状，我们认为应从建立证券业自律监管机制、理清政府监管与自律监管的界限、建立政府监管机构制衡机制等方面进行多层次证券市场监管制度的建设。首先，建立有效的自律监管机制，确立自律组织的法律地位，保证自律管理的权威性。确定自律组织的主体资格的独立性和自主性，完善内部治理结构，在法律法规的框架下，建立自律管理体系和健全各项规章制度，实施各项自律管理功能。其次，厘清政府监管与自律监管的界限，通过修改《证券法》明确政府监管机构职能规定和自律组织职能规定。在强化证监会宏观监督职能的同时，修改、补充证券自律组织，包括证券业协会和证券交易所的各项管理、监督及内部风险控制职能，使政府监管和自律监管的监督管理体系共同发挥作用，促进证券市场发展。最后，建立政府监管机构制衡机制，保证市场监管的透明度和公正性，提高证券执法的置信度。成立类似英国“金融服务和市场特别法庭”，审查发生在监管机构与被监管者之间的纠纷，审查监管机构在纪律决定和授权决定中所引起的个人诉讼。有效促使证监会认真依法进行监督，提高金融监管的法制水平。
总之，证券行业自律的目的在于提高行业的管理标准、控制行业的风险，维护行业利益和保护投资者利益。证券市场健康有序发展，最终依赖于证券市场政府管制机制和证券业自律机制同时有效运作。
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