第573章当代物权法百科全书小辞典初稿565-1

当代物权法百科全书小辞典初稿565-1

农用地用于建设用地

一、一般理念

农用地用于建设用地，主要是指由农村组织统辖占有的农用土地，因合理整合利用土地资源改变土地用途，转为城市建设用地和农村建设用地的总称。包括由国家征收、征用为国家建设用地和依据法律规定批准的村民宅基地内，已经成为地权制度上一个重大的焦点难点问题。农用地用于建设用地政策的调整，需要全国统筹规划、合理安排、稳中求正、循序渐进、整顿提高、适度放权，理顺各种地权关系与法律关系，努力维护广大农民群众的合法权益。

农用地用于建设用地是一种土地专项调控管理制度，政策性和物权敏感性强，关系到国家利益、集体利益、个人利益和其他人利益的重大事项，关系到权利人眼前利益和长远利益的重大事项，必须运用系统工程原理和一般均衡原理来统筹安排，正确处理各个界别的物权关系。故这项不动产物权变更制度，主要由所有制制度规范与调整，其次由所有权制度和用益物权制度规范与调整。就是说，制度物权法在其中起核心作用，普通物权法和担保物权法起辅助作用。

物权法第151条简要规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”

上述规定具有下列关于不动产物权变更的重要意义。

第一，以农民组织共有的农用土地为主要参照物，积极探索农用地用于建设用地的正确途径。

究竟其实，关于“农用地用于建设用地”的命题，原本是个大课题，法律、政策、土地管理方略等方面的敏感性很强，牵一发而动全钧。它不只是“集体所有的土地作为建设用地的”，而且连国营农场之国家法人所有的农用地用于建设用地的，全部需要“应当依照土地管理法等法律规定办理”。这里的“应当”不是商量性、商议性的意思，而是必需性、法定性的意思。

依据宪法规定，任何组织与个人必须合理利用土地、不得破坏土地资源，才是根本大法。国内外很多法学家、经济学家十分痛心、十分惊诧地呼吁，自从第二次世界大战以来，人类社会面临着两大严重的土地问题，一是过度地利用土地，二是土地的严重污染与破坏。

就全国的土地管理形势而言，土地的合理利用主要包括专地专用、节约用地、集约用地、生态用地和重点保护基本农田与耕地政策，这是全国土地管理制度的主流和主政策。至于“农用地用于建设用地”的命题，只不过是“微调”（还谈不上是宏观调控），只能算是支流和从政策。

第二，关注农民组织及其个人的切身利益，物权价值的天平向弱势者一方倾斜。

众所周知，农用地的投入产出一直不如建设用地的投入产出。全国著名的农业专家袁隆平同志曾经在********上直呼“农民种一亩水稻才净赚七块五”，他提出要按照粮食产量来发放农业补贴。然而，更大程度上和更严重的问题，就是“农用地用于建设用地”的命题。改革开放政策实施三十多年了，“三农”问题成了老大难问题。

一直以来，征收征用农用土地是由政府大包大揽的，土地征收的补偿费很低，土地使用权人的利益不保。在这种情势下，有的人提出应当让集体所有的土地直接进入土地一级市场。***关于2005年深化经济体制改革的意见中指出，进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入一级市场。如今探索近十年了，很多难题没有破解。

2012年版土地管理法修正案草案的做法，是试图大幅度提高征收农民土地的补偿比例，但目前仍然没有正式颁布实施。

第三，立法目的有目标性与建设性。

物权法归根结蒂是一种普通法（普通物权法），不能凌驾于土地管理法这种特别法（制度物权法）之上另搞一套。故明确规定“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”从物权法权威解读文本中，才知道“使集体建设用地使用权进入一级市场”的动议。这跟我们想象的不是一样的。其立法目的有目标性与建设性，原来是这样的。

农用地用于建设用地，是将农民占有的耕地、草地、林地等农用土地改变为乡镇企业建设用地、乡村基础设施建设用地、公益事业用地和商品住宅基地的总称。按照经济学一般均衡原理、物权法学权利与义务衡平原理推导，有宏观均衡与微观均衡、有总体衡平与部分衡平之分，当因受现实条件所限不能达到绝对公平时，法律应当不遗余力地达到相对公平的战略目标。

二、一般理解

近几十年来，房地产市场建设管理的经验表明，将农用土地征收为国家的建设用地是一种最好的选择与做法，广大农民群众也乐意接受。原因主要有以下几点。

一是政府与农民互动共赢是最好的物权共同体，对国家对集体对农民个人都有一定的长远的好处。政府征收农用地，能够承诺各项经济补偿，作好善后的拆迁安置、征地安置和就业培训、困难救济、养老保障以及农业户口转城镇户口等项工作，广大群众也比较省心放心。国家征收农用土地用于经济建设，会带动当地的经济发展，增加财政收入，同时促进部分农民由低端的农业转向中高端的工商业，增加农民收入。

二是集政权主体与物权主体于一身，其土地建设的社会化管理水平、集约化利用土地资源的能力、出让土地使用权的谈判水平等各个方面均优于集体经济组织，能够让农民群众比较有信心。许多集体基层组织基本上是一盘散沙，领导干部往往缺乏领导能力、组织能力和房地产市场的认知反应能力，他们经营农用土地比较在行，经营建设用地则不怎么在行，需要当地政府主管部门的专业指导和各项帮助，许多干部群众也一向认为农村土地本来是属于国家的，他们自己本来是生产经营者，不是土地的所有者，认为国家征收他们使用的土地是收回土地，支持国家征收他们使用的土地占大多数。

三是由国家征收农用土地为国家建设用地见效快风险小，当地政府的资源优势、资本优势和管理技术人才优势等客观条件也是集体组织所不能企及的，农用地用于建设用地的历史重任就落在了当地政府有关部门的肩上。大多数农村集体与农民都还很贫穷，发展乡村集体企业和乡村经济步履维艰，并且融资渠道非常狭窄，工商业建设的经验也很少，很多乡村企业建立不久就难以维系，关闭破产的集体企业很多。迄今为止，大多数农村集体仍然不具备大规模开发利用农用搞经济建设的能力。

四是全国城乡各行各业经济建设和各种土地综合利用一盘棋，客观要求农民集体不能直接出让自己占有的土地使用权，使集体占有的土地使用权直接进入土地的一级市场，总体上是利多弊少。目前及今后一个相当长的时期来说，农民集体占有的土地必须经过国家征收才能变为建设用地，纳入全国统一的土地一级市场流转。总体上对于国家、集体、个人三方面都是有利的。至于有的地方不按国家政策办事，有的公职人员、集体干部带头截留、克扣、挪用、私分、哄抢、贪污、盗窃征收土地补偿金等现象，以及补偿标准相对过低等等，这些都是可以经过法制化建设和加强监督管理是容易改进与改善的。

五是农村地权制度改革、房屋流转制度改革等农村房地产制度改革，将会逐渐地稳妥地积极推进，农用地用于建设用地会让广大农民群众得到更多更好的实际利益。土地行政主管部门一直将加快集体建设用地使用制度改革作为工作的重点，在对集体建设用地依法进行严格管理的同时，也允许一些地区开展建设用地流转方面的试点。有的地方还进行了农村私人住宅、宅基地的流转试点，房屋出租或在本集体组织内部转让、抵押、抵债和宅基地互换等“房地合一”式的流转取得了一定的成功经验。

由国家征收、征用农用土地为国家建设用地，是出于公共利益的需要或者基于合理整合利用土地资源，发挥土地集约化、节约化的社会效益考量，有计划按比例地打破城乡二元化地域隔阂，为国家城镇化、工业化铺平道路。国家建设用地或者城市建设用地，始终处于优先规划、优先安排、优先供给和优先满足的战略地位。农用土地在一定的时间和范围内农用土地应当让位于建设用地，但建设用地的过度开发利用和无序地开发利用也不利于第一、二、三产业的协调发展，容易导致大量耕地面积被套用，甚至导致大量农用土地铺张浪费。

国家征收、征用农用土地为国家建设用地，是国家长期战略选择的重要措施和技术手段，其物权化倾向由农用土地的专地专用制度转向建设用地的专地专用制度，并运用一整套法律法规来进行全面的规范化、制度化调控与调整。总体上由土地所有权二元化向土地所有权一元化逐步推进，为全面的土地所有权国有化奠定基础，消除土地私有化的极不公平、极不合理制度，借以巩固社会主义的经济基础，积极推进房地产市场改革，在保护投资者权益的同时努力发展住房福利事业。

国家建设用地，按照《全国土地土地分类（试行）》（国土资发[2001]255号）对应“建设用地”，包括商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地和住宅用地5大类别和17个分类（不包括农村宅基地和农村空闲宅基地），涵盖了全部最有经济价值的土地类型。国家建设用地来源于国家征收、征用农用土地为国家建设用地和城镇国有土地两个部分。其中国家征收、征用农用土地为国家建设用地为主要来源部分。上述建设用土地的所有权为国家所有，通称“国有土地”。

村民宅基地包括村民空闲宅基地，也是建设用地新列入的一个品种。但建设用地使用权和功能特性有所不同。商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地和城市住宅用地的经济功能多样化，规模效益、市场效益和社会效益远远大于村民宅基地。村民宅基地是社会福利性质的建设用地，多数为免费使用、少数为有偿使用的土地使用权。上述建设用土地的所有权为“集体所有”，通称“集体土地”。

有些法律将“集体土地使用权”和“集体土地所有权”一同并用，但实质上，村民宅基地，包括村民空闲宅基地，主要属于私有、个别属于共有的建设用地使用权，物权类型应当为土地用益权（占用权），比用益物权还低一个物权等级。

第573章 当代物权法百科全书小辞典初稿565-1

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