第565章当代物权法百科全书小辞典初稿557-1

当代物权法百科全书小辞典初稿557-1

关于建设用地使用权期间届满与收回土地

物权法第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位与个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿等费用。”这种规定是纲领性规定，而物权法第148条的规定是目标性规定。

要正确认识公共利益需要、提前收回土地、经济补偿三大方面的深刻含义，领会其精神实质，就要参照建设用地使用权期间，考量提前收回土地的节点。

一、关于建设用地使用权期间

1．关于建设用地使用权期间届满期

所谓建设用地使用权期间届满期前，指建设用地使用权人与土地所有权人的土地使用合同届满之前，同时包括建设用地上建筑物、构建物及其附属设施的使用时间没有超过建设用地使用权的最高期限。现行法律规定，按照以公开出让方式取得建设用地使用权的，才能有资格享受“使用期”之类的土地所有权。

因为中国实行的是建设用地使用权与房屋所有权双重粘连、双重恒定制度，两种不动产呈“一损俱损，一荣俱荣”的连发情势。如果政府即土地所有权人提前收回建设用地，同时意味着提前征收公民的房屋，那么，公民损失的不仅仅是建设用地使用权，更大程度上是损失了房屋等不动产所有权，包括专有的房屋所有权和共有的房屋所有权，以及房屋附属设施的专有或者共有的所有权。

以上的“房屋”，代表建设用地上建筑物、构建物及其附属设施。为了方便起见，可以房屋来代替全部的不动产建造物。政府收回土地过程中，涉及宗数最多、业主人数最多和经济纠纷最多的，就是房屋占用范围的土地使用权，同时，他们也是房屋被征收、征用的主要对象。

2．关于各种建设用地使用权的最高期限

所谓建设用地使用权期间，应当是建设用地使用权最高使用年限以下的期间。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例12条规定了各种用途的建设用地使用权的最高年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年。其中，物权法第149条规定居住用地70年届满后可以自动续期，08版《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）第25条第2款中承认了“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”所谓的最高年限只不过是抽象的年限。绝大多数业主认为居住用地的经济补偿额度大一些是完全应该的，因为永久式的土地使用权与限期式的土地使用权的权限是有很大差别的。

建设用地使用权不是抽象的概念，关键在于“用”和“用途”。如果建设单位取得了土地使用权，一年之内不开工建设会被政府课以罚款，如果二年之内不开工建设会被政府没收土地使用权。如果业主在使用期内滥用土地使用权，擅自改变土地用途，或者超越法定的地表权、地上权、地下权和地役权等权利的范围，也被政府没收土地使用权。

建设用地使用权使用期限，是该项使用权出让合同中的一项重要内容和必填项目。由于属于制式合同，各种土地用途均与土地使用期限相对应，任何当事人是不可篡改的。从土地出让合同中可以看出，土地用途与土地使用期限一目了然。

二、关于土地所有权人收回土地

1．所谓“收回土地”

所谓“收回土地”，指政府依法提前收回出让的建设用地，也就是政府代表国家法人、代表土地所有权人依法提前收回出让的建设用地。但是不可否认，里面确实包括了征收或者征用土地的某些性质。

具体操作的是按照隶属区域的原县级以上人民政府有关部门，也就是以前为房屋所有权人和土地使用权人颁发相关证书的那级政府主管部门，有权依据公共利益的需要来提前收回建设用地，即提前收回建设用地的使用权。提前收回出让的建设用地，不等于提前收回房屋。一方面建设用地使用权是国有的，并且土地所有权人的土地使用权高于用益物权人的土地使用权；另一方面，房屋的所有权人是公民即业主的，这种不动产的主权在于业主，不在于政府，政府没有资格“收回”属于他人即公民的房屋所有权。

在这里，有一个法律的实质要件应当明辨一下，即政府“提前收回土地”算不算“征收土地”或者“征用土地”？有的人说不是的，提前收回就是提前收回；有的人说是的，提前收回土地使用权，不是正常的如期收回，且对方违反了土地出让合同的约定，作了一些补偿或者“赔偿”，应当算作“征收土地”或者“征用土地”。

笔者认为，政府“提前收回土地”应当是“征收房屋”和“征收土地”或者“征用土地”两者并用的成套法律行为，是以公法对于私有房屋所有权的征收和对于公有土地使用权的征用的双重法律行为。

2．农用土地征收、征用的启示

程萍著的《财产所有权的保护与限制》一书中，对于“征收”和“征用”作了以下精辟的解说：

“征收”和“征用”的共同点是，两者都属于通过国家运用强制力对土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益的需要，都要经过法定程序。但两个概念的区别也是明显的：（1）二者的后果不同。土地征收的后果是土地所有权的改变，土地征用是土地使用权的改变。这二者是最主要、最本质的区别。（2）二者的适用条件不同。土地征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。而即使不存在紧急状态，为了共同利益的需要也可以实施土地征收。（3）二者适用的法律不同。土地征收主要适用土地法和城市规划法。土地征用适用的多是调整紧急状态的法律。（4）二者的补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，由于所有权已经转移，所以不存在返还的问题，但对土地征收作出的补偿也相对更高一些。（5）二者适用的程序不同。由于土地征收要发生所有权转移，是对所有权的严重限制，所以土地征收程序比土地征用更为严格。

3．城市建设用地使用权的情形和性质

以上观点基本正确，这是说专门对于农村土地的征收、征用情形，其法理是基本正确的。但是也有不足之处。

第一，未考虑城市建设用地使用权的情形和性质。

该作者的视角限于农村土地征收、征用的情形，没有考虑城市建设用地使用权的情形。同样是国家征收、征用土地，所有权主体不同，土地物权化方向和物权关系也就不同。

（1）城市土地的征收、征用，都不涉及“土地所有权的改变”问题，所有权永远是固定于国家层面上，亦即全部是土地使用权的改变（转移），也不存在对于类似于集体土地所有权那样的“严重限制”。

论其土地“征收”程序，只存在对于出让土地的征收程序比划拨土地的程序更为严格。因为出让土地的土地使用权为合同出让形式存续，受合同法的规则所限制。并且出让土地的土地使用权多数不为国家的信托所有权人（国有企业）所掌握，基本上是“以内对外”（政府对公民）的物权关系。划拨土地的土地使用权为非合同出让形式存续。并且划拨土地的使用权多数为国家的信托所有权人（国有企业）所掌握，基本上是“以内对内”（政府信托所有权人对国企信托所有权人）的物权关系。

（2）城市土地使用权的征用，“如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物”也不靠谱，城市建设用地使用权的征用，多数是长期的不返还的、少数是临时的可返还的（也有不返还的，如划拨地的征用），这跟农用土地的情形是不一样的，跟土地所有权私有制国家的情形也是不一样的。

城市土地上的附着物与农村土地上的附着物基本上也是不一样的，除了地上建筑物是一样的不动产以外。城市里头也有树木等零星的“不动产”，树木长在土地上是不动产，被砍下来是动产了，仅这跟农村的地上附着物是一样的。城市地上的大部分附着物是房屋等建筑物、构建物及其附属设施，城市拆迁改造中不毁损的极少数。农村土地上附着物大部分是庄稼、树木等“不动产”，收割或者砍下来是动产了，农村征收土地中被毁损的和经济补偿的主要就是这些。当然，所有被毁损和灭失的，原物返还的可能性很小很小了。

第二，未考虑城市建设用地使用权与房屋所有权“房地合一”的原则。

农村土地征收过程中，也夹杂着一些房屋拆迁的情形，也应当涉及到“房地合一”的原则。然而复合型征收、征用，比单纯的土地征收、征用更加复杂。

城市建设用地使用权与房屋所有权的征收、征用，是以征收房屋和征用土地并举的政府行为，征收房屋是手段，征用土地才是目的。因为不动产权利人的设立、转移、变更时是“房地合一”的权利，物权化保护时以此为原则。那么该项复合型权利，到消灭时也是“房地合一”权利的消灭。如果我们仅仅考量土地使用权被征收、征用的法理，而不同时考量房屋所有权被征收、征用的法理，显然是孤立的片面的看问题，于法不合，于事无补。

中国存在多个土地所有权二元化，城市与农村、国家与集体、建设用地与农用土地等土地所有权二元化。城市土地权利中，还有出让和划拨的土地所有权二元化，以及出让和划拨的土地使用权二元化。另外还有房屋所有权与建设用地使用权二元化等等。由此可见，中国的不动产物权关系，是全世界最为复杂的品种，要解释其来龙去脉，要真正弄通弄懂，还真是没有那么容易的。

城市、农村土地的征收、征用有几个共同特点：均以公共利益名义进行；主导的是地方县级以上政府部门；均有补偿或者赔偿的法律要件，并且相当于赎买法的办法进行。政府征收居民的房屋，这一点大家容易理解。而政府“收回土地”，从字面上容易理解为“收回建设用地使用权”，而实质上、事实上是“回购土地”和“回购建设用地使用权”，相当于征收或者征用土地。如果不是征收或者征用土地，政府的经济补偿就无从谈起。

第565章 当代物权法百科全书小辞典初稿557-1

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