第564章当代物权法百科全书小辞典初稿556-1

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当代物权法百科全书小辞典初稿556-1

提前收回建设用地与经济补偿

一、基本理念

提前收回建设用地的经济补偿，全称为“政府因公共利益需要，建设用地提前收回及其相应补偿”的规定。是基于公共利益优先发展原则和合同信誉第一原则、公民不动产物权化恒定原则考量的不动产合理利用的综合衡平制度。基本内容如物权法第148条规定所示。

物权法第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

对于以上规定，应当从以下几个方面来理解。

第一，关于土地所有权人提前收回建设用地和取消剩余的建设用地使用权期间。

首先，建设用地所有权人提前收回建设用地的物权化方针，应当以公共利益为必要条件，并参照建设用地使用权期间是否届满，是否依据本法第四十二条的规定对建设用地使用权人退还相应的出让金。

建设用地所有权人提前收回建设用地将会导致严重后果，既取消了建设用地使用权人的土地使用权，又消灭了建设用地上的建筑物、构建物及其附属设施或包括地上附着物的所有权，对于该权利人甚至于全家人的生产生活造成严重影响和大量经济损失。理论上，建设用地所有权人作为高级的自主的物权人，有权收回用益物权人的建设用地所有权。但是，其收回土地的必要条件和前提条件，必须是具有公共利益需要的客观要件，否则是不合法的，要对建设用地使用权人赔偿损失，而不是搞一下经济补偿就完事了的。

倘若地方政府仰倚公权力和事权，与开发商同流合污，沆瀣一气，滥用职权，欺压群众，甚至于组织专政机关搞暴力拆迁、血腥拆迁等，会造成多方面的严重危害。一是对于权利人造成严重的经济损失，二是加大了地方政府的财政负担，三是因拆迁造成建筑物的巨大浪费，四是激发了社会矛盾，五是给予拆迁包工寡头和房地产开发商以巨大的利益输送，六是地方官员带头执法犯法贪污受贿。

物权法没有对于违反公共利益原则收回土地、征收房屋的行为进行严格限制，对于怎么赔偿权利人经济与物权损失没有明确规定，这是非常遗憾的。

其次，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，属于地方政府代表土地所有权人征收房屋，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。

本法第四十二条对于政府因公共利益需要提前收回建设用地的补偿是弹性的，对于征收房屋的补偿是刚性的。但是，对于建设用地使用权期间届满后另有所指。

第二，关于公共利益需要与经济补偿办法。

符合公共利益需要而收回土地、征收房屋的，按照法律规定和08版《国有建设用地使用权出让合同》的约定给予相应的经济补偿。否则，政府就无权收回土地、征收房屋，野蛮收回、征收的要依据《侵权责任法》等法律规定承担法律责任，赔偿损失。

08版《国有建设用地使用权出让合同》（示范文本）第5章“期限届满”规定的是国有建设用地使用权消灭或者续期变更的事项。第26条规定“土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因公共利益需要未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权出让人无偿收回。出让人和土地使用者同意本合同项下宗地上的建筑物、构建物及其附属设施，按本条（破折号）项约定履行：（一）由出让人收回地上建筑物、构建物及其附属设施，并根据建筑物、构建物及其附属设施剩余价值，给予土地使用者相应补偿；（二）由出让人收回地上建筑物、构建物及其附属设施。”第27条规定“土地出让期限届满，土地使用者没有申请续期的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权无偿收回。本合同项下宗地上的建筑物、构建物及其附属设施，由出让人无偿收回，土地使用者应当保持地上建筑物、构建物及其附属设施的正常使用功能，不得人为破坏。地上建筑物、构建物及其附属设施失去正常使用功能的，出让人可要求土地使用者移动或者拆除地上建筑物、构建物及其附属设施，恢复场地平整。”

在第25条第2款中，承认了“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。”不适用第27条规定的范围。

第三，征收建设用地与征收农用土地的两种补偿方式。

两种补偿方式是不相同的。有的说征收农用土地是损害了集体的土地所有权。我看关键在于农民是以土地为业的，失去土地就失去基本的生产资料和生活资料，无论集体是否有土地所有权，立足点在于保障这种权利人生存权。城市居民不是以土地为业的，一般会有一定的职业或者经济来源，即使是贫困户也能够得到政府的最低保障。收回土地，有的给予补偿，有的没有给予补偿，即使是在土地使用权方面没有补偿，但在征收房屋方面有足够的补偿也可以。

二、一般原则

基于公共利益优先发展原则，剥夺业主的不动产所有权或者土地使用权，是良性的有偿性的合理化剥夺，这跟没收违法犯罪分子的财产权有着本质上的区别。这项原则为各个国家所适用，实为普适性原则。

基于合同信誉第一原则，剥夺业主的不动产所有权或者土地使用权，合同的一方的行为，无论是出于善意行为或者恶意行为而导致另一方财产损失的，应当承担赔偿或者补偿的法律责任。这项原则为商法、民法和行政法等各法所普遍认同，实为通用性原则。

基于公民不动产物权化恒定原则，保护业主的不动产所有权或者使用权，不仅仅应当保护他们的主权利，而且将他们的从权利应当一同保护，可称之为“房地合一”的保护原则；不仅仅应当保护他们合理的当前的、单一的权利，而且将他们未来的、连带的权利应当一同保护，可称之为“今后一致”或者“前后合一”的保护原则；不仅仅应当保护业主个人的主权利和从权利，业主共有的主权利和从权利应当一同保护。

对于“提前收回”的解释，应当作为提前终止土地出让合同“提前收回成命”来解释。

但是“提前收回建设用地”的事实要件，问题在于永久提前收回建设用地使用权或者临时提前收回建设用地使用权。一般而论，是“永久提前收回建设用地使用权”。具体地说，不同的建设用地类型的土地使用期是不同的，如住宅用地70年届满后可以自动续期，相当于永久性土地使用权；其他用地的使用期是：工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或其他用地50年，共同特点是使用期届满后不能自动续期。按理说，可以自动续期的应当可以多补偿一些，不能自动续期的应当可以少补偿一些。

本条款的意思，国家征收不动产、提前收回建设用地使用权的受补偿主体，应当是各种单位与个人。原来是公共利益型用地的和原来为非公共利益型用地的当事人，都可以成为受补偿权人，只不过是补偿方式不同而已。一些非国家工作单位与个人是当然的受补偿主体，任何单位与个人也不得剥夺他们的受补偿权。

国家机关、国有企事业单位的建筑物等不动产被国家征收以后，需要重新安置地点与工作，所需搬迁安置费用很大，且每个单位需要经济核算或者财政预算的，保障他们的生存权和发展权，也是需要一定的经济基础的。尤其是国有企业，生产经营承包的任务艰巨，完全是自负盈亏单位，广大职工就业吃饭问题也是头等大事。他们是以建设用地和建筑物硬件的补偿为主导的，有易地安置费用也是公费公用的，主要的区别在这里。其他的单位与个人的受补偿，基本上应当是以货币补偿为主、以实物补偿为辅的，但选择什么样的补偿方式，政府应当合理征求受补偿权人的意见，尽量维护受补偿权人的合法权益。

本物权法反复多次地提到公共利益、征收不动产与经济补偿的话题，反映出经济补偿是个很突出的物权化方针。而本法第42条相关的经济补偿的规定是个纲领性条款，凡是与征收房屋、土地等不动产有关的事件，都得按照上述原则执行，任何单位与个人无权违反法律规定拖欠、截留、挪用、私分、哄抢、贪污、破坏经济补偿款。

政府在出让建设用地过程中，已经有偿地将建设用地使用权出让给了受让人，建设用地使用权已经发生移转，政府并无资格“（提前）收回建设用地使用权”，只有资格“征收建设用地使用权”或者“征用建设用地使用权”。

政府有资格“（提前）收回建设用地使用权”，仅仅限于划拨土地的建设用地使用权。国家出让土地不是临时出租土地，如果是临时出租土地，政府比较有资格“（提前）收回建设用地使用权”。

“提前收回土地”与“提前收回建设用地使用权”，应当说还是有些区别的。国家作为土地所有权人，在特定的情形下，可以单方面提前终止土地出让合同，并给予土地使用权人以合理补偿，可“提前收回土地”。同是“提前收回土地”，国家如果是针对划拨土地或者出租土地的，既是“提前收回土地”，又是“提前收回建设用地使用权”，这两者之间是一致的；国家如果是针对出让土地的，是“提前收回土地”，但事实上是以土地所有权身份“提前回购土地”（也是对于原土地出让合同作出的反向修改方式），并以相当于“赎买”的方式提前回购土地使用权。

本条款字面上是“提前收回土地”和“提前收回建设用地使用权”。然而事实上、法理上是“（提前）回购土地”和“（提前）回购土地使用权”，实质上是征收或者征用土地。本条款规定的“该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，包括了征收房屋和征收（征用）土地（使用权）的的法律要件在里面，也包括了违反合同约定的“赔偿”因素在里面。

要正确认识公共利益需要、收回土地、经济补偿三大方面的深刻含义，领会其精神实质，在为公共利益着想的同时，也要设身处地地为不动产权利人的利益着想。努力以实际行动保护弱势者的合法权益，这是正确处理内部矛盾的一条必由之路。

第564章 当代物权法百科全书小辞典初稿556-1

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