第545章当代物权法百科全书小辞典初稿537-1

当代物权法百科全书小辞典初稿537-1

土地用途变更的法理基础

一、一般要领

土地用途变更的法理基础，指运用系统工程原理和一般均衡原理来解析土地用途变更的物权法理学、社会与自然生态环境学和人文学，从小处着眼，从大处着手，防微杜渐，未雨绸缪，既保障地产经济的平衡、稳定发展，又以法治手段治理经济秩序，从而建设一个政治文明、精神文明、物质文明和法制文明的新纪元。

土地用途变更的法理基础，应当包括以下几个层次和几个方面。

第一，所有制制度和公共利益先导论。

我们在学习物权法关于土地用途及其变更管制制度的规定时，不容易感受到所有制制度的存在，很多人有这种想法。诚然，所有制制度主要是由宪法规范与调整的，物权法只限于用一般法理来罗列土地用途及其变更管制。客观上，建设用地使用权是个泛权利，广泛分布在国家、集体、集合、私人和其他权利人的各个所有制之中，几乎是不分彼此、不分仲伯的。

如果追根溯源就不难发现，无论是计划经济国家或者是市场经济国家，也无论是土地公有制国家或者是私有制国家，对于建设用地用途的管制竟然是不遗余力，不惜动用各种法律资源和政策资源来拼命地整合它，即使是建设用地的所有权归个人所有，同样地严格限制它，并以公权和公共利益来削弱私权的权能权效。中国是土地公有制国家，始终不渝地把公共利益放在第一位，不是对于权利人的土地使用权进行限制，而且对于权利人的房屋所有权进行限制，对于权利人的地上权、地表权、地下权和地役权进行全面的限制。

比所有权更高级的物权，自然是全民所有制和公共利益的权利。这种特殊的权利，是集政权、政治权、法治权和建设用地所有权、土地管理权、建筑物规划权以及土地用途管制权等一系列权利于一身，将全国所有的建设用地以及所有的农用土地、未利用地，全部纳入土地用途变更的法制化轨道，在城乡的各个地区形成立体化、网络化、规范化、制度化格局，运用行政手段、法制手段、物权手段、技术手段等各种手段并举，实施全员、全过程、全方位、全要素的土地管理，从各个环节上把好审查关、规划关、登记关和用人关、用权关、用地关。

宪法规定，禁止任何单位与个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织与个人必须合理利用土地。虽然宪法规定了集体有土地所有权，但不承认集体有自行买卖土地的处分权，也不允许集体随意改变土地的用途，即使是集体的建设用地、宅基地同样不能随意改变土地的用途，严格限制其地上权、地表权、地下权和地役权。这就是所有制制度和公共利益先导论。

第二，所有权制度中心论。

所有权制度中心论和所有权中心主义，是普通物权法正确处理物权关系的法宝之一。鉴于土地资源的稀缺性、重要性、不可复制性、难以再生性等特点，国家法人作为建设用地所有权人，不限于一般的行使所有权，而是动用行政权、法治权与土地所有权一道来行使土地管理权和土地用途及其变更管制权。

所有权制度中心论，也不光是约束用益物权人等他物权人，而且还要约束制度信托、一般信托所有权人等信托物权人。国家机关公职人员、登记机构工作人员带头非法批地、卖地、倒卖土地，带头搞违章建筑等，同样地会受到法律的制裁。

第三，用益物权制度调节论。

建设用地使用权是标准的用益物权，该给的权利一律给够，不该给的权利一律禁止。这种用益物权是最光荣的物权之一，但又是最受法律、受所有权人限制的物权之一。

很多建设用地使用权人的利益实际上大于建设用地所有权人的利益，这是用益物权制度调节所有权制度的结果。反过来，建设用地所有权人对于土地用途变更的限制是必不可少的制度之一。

第四，土地资源专控论。

众所周知，中国是全世界人口最多、土地资源是最紧缺的，故对于全国的土地资源必须严格的采取专控、专制制度。不过，俄罗斯是全世界人均土地资源最多的国家，而且是土地私有制、自由制国家，同样采取严格的采取专控、专制制度。俄罗斯总统普金说过，俄罗斯的土地很多，但没有一寸是多余的。俄罗斯民法典承认自治组织和私人的“永久”土地所有权，但在两年内不合理利用土地的所有权人，联邦政府和自治组织可以依法没收其土地所有权。

第五，土地用途法制化论。

土地用途法制化是保障土地用途及其变更管制制度的中心环节和最终屏障。这类法律法规、政策规定多达200多部，其密集性程度是史无前例的。

土地用途及其变更管制，是世界各国特别是工业化、城市化国家所面临着的最重要的管理制度。中国义无反顾地将建设用地所有权始终定位为国有制，并在此基础上进行卓有成效地展开一系列的土地管制，毫无疑问，这是符合马克思土地国有化原理的，是非常正确的制度设计。

二、土地用途及其变更管制

解读土地用途及其变更管制，我们可以从以下问题中找到一定的法理根据。

1．其是社会主义国家土地所有权国有化的根本要求

一般人会同意这一观点，即既然建设用地所有权是国家的，当然应当接受国家的法律、法规和政策、政令。那么，我们更应当知道，土地用途及其变更管制，是社会主义国家土地所有权国有化的根本要求。

如果我们将全国的土地所有权比作一个巨大的蛋糕，那么，这块大蛋糕肯定是国家所有即全民所有的。既然土地所有权是共有的，就不能由少数人霸占而独有。否则，一小部分人独享大蛋糕，而绝大多数人见不到也吃不到蛋糕，这就是极不公平合理的，必须坚决地毫不留情地废除这种极不公平合理的土地所有权制度。而且，社会主义国家完全有条件、有能力实现土地所有权国有化，彻底铲除土地所有权私有化这个大毒瘤，实现土地资源大蛋糕的相对公平合理的分配。

马克思于1872年3～4月发表在《国际先驱报》第11号，有一篇最著名的文章，叫做《论土地国有化》，发表了许多十分精辟的论述。文章最末一段，马克思对于土地国有化寄予了厚望：

土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。……农业、矿业、工业，总而言之，一切生产部门将逐渐地用最合理的方式组织起来。生产资料的全国性的集中将成为自由平等的生产者联合体所构成的社会的全国性基础，这些生产者将按照共同的合理的计划自觉地从事社会劳动。这就是十九世纪的伟大经济运动所引向的人道目标。（载《马克思恩格斯选集》第二卷第454页）

马克思所论述的“土地国有化”，实指“土地所有权国有化”的简称。在篇首，马克思开诚布公地说：“土地所有权——一切财富的原始源泉，现在成了一个大问题，工人阶级的未来将取决于这个问题如何解决。”土地的问题，土地所有权问题和土地用途、土地利用问题，是一个长期困扰法学家、哲学家、政治经济学家的头等重大的问题。

毫无疑问，土地所有权国有化，无论是社会主义国家或者是资本主义国家，无论是计划经济国家或者是市场经济国家，这个问题处理得当，可以解决许许多多的社会矛盾。否则，倘若处理不当，政治危机、经济危机、社会危机就会如影随形，一发而不可收拾。譬如，1990年代的日本房地产经济危机，2008年美国房地产次贷的金融危机，以及西方许多发达国家的政府赤字危机等等，都可以土地所有权私有化中找到因由。然而，一些社会主义国家之所以躲避一次又一次的洲际、国际金融危机，最大的资本在于土地所有权国有化。

2．其是土地资源的紧缺性、重要性的根本要求

对于有着将近14亿人口的大国而言，土地资源的紧缺性、重要性愈来愈突出了。

中国城镇人口从3亿、4亿一直飙升增长到7亿，意味着农用土地不断地大量地减少，意味着建设用地不断地大量增加。“土地财政”的趋利行为，使本来已经十分紧缺的土地资源变得万分紧缺。中国的“口粮田”耕地，估计已经改变土地用途的高达3亿亩以上，目前仅剩下18亿亩，全国人均约1。2～1。3亩，不到世界人均亩数的1/4。人无远虑，必有近忧。国家无农不稳，国家无农不活。土地用途的第一道大关、第一道闸门，就是18亿亩耕地的保护红线。

查阅国土资源部《全国土地分类》可知，全国的土地用途，可分为3大总类、15大中类、168个小类。3大总类是：农用地、建设用地、未利用地。15大中类是：耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地；商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地；未利用土地、其他土地。其中，商服用地（4类）、工矿仓储用地（3类）、公用设施用地（2类）、公共建筑用地（6类）、住宅用地（4类）、交通运输用地（6类）、水利设施用地（2类）、特殊用地（5类）。以上8类建设用地，含32种建设用地，约占3大总类的33。33%，15大中类的53。33%，占168个小类的19。05%。建设用地的实用价值、经济用途，是其他各类土地的用途所不能比拟的。所有这些，是土地用途包括变更用途管制的重中之重。

第一、二、三产业中，建设用地基本上集中在第二、三产业中，换句话说，基本上集中在城镇之中。当然，农村的宅基地也算是建设用地。有的沿海省份统计，国家每征收147亩农用土地转为建设用地，可以创造1亿元的产值甚至纯利润。因为建设用地可以创造出比农用地高出数百倍甚至数千倍的利润，一方面说明了其实用价值、经济价值的重要性，另一方面恰好证明了土地用途和土地用途变更管制的重要性。

房地产经济当然存在市场经济。然而，综合观察其整体模型，仍然是以计划经济为主、市场经济为辅为最佳模型。对于建设用地的全面规划、用途管制，这是国家的土地所有权人、国家的管制权人应尽的职责与义务。任何失职、渎职的行为和其他违法行为，都是违反宪法、土地管理法等不良行为，都应当予以制止，并追究有关责任人的行政责任和法律责任。

第545章 当代物权法百科全书小辞典初稿537-1

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