第509章当代物权法百科全书小辞典初稿503-1

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当代物权法百科全书小辞典初稿503-1

几种承包地调整政策

一、基本要领

物权法、农村土地承包法、土地管理法、草原法等法律对于承包地调整政策有宽松与严格之分，体现出各个时期立法者的思想脉搏。最有影响力的还是农村土地承包法。

物权法第130条规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”

以上规定大概表示了以下的指导思想。

第一，表示“大稳定，小调整”的指导思想。

第一款的规定表示对于承包关系和承包期总体上“大稳定”，第二款的规定表示对于个别承包关系和承包期进行有条件的“小调整”。

“大稳定”是指没有特殊情况发生，承包期内发包人不得调整承包地。这种做法可以保持承包制的权威性，防止某些干部以权谋私，损害弱势群众的权益。频繁的调整会对于某些承包人失去信心，也不利于农村的安定团结。不过，实施“大稳定”应当与主观愿望与客观情势相吻合，如果承包期适度，政治经济大环境和社会环境不变，那么这种政策是很对路与适用的。

“小调整”是指有特殊情况发生，承包期内发包人适时地有针对性对个别农户调整承包地。主要是指以下四种类型可以调整：（1）因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的；（2）集体经济组织依法预留的机动地；（3）通过依法开垦等方式增加的；（4）承包方依法、自愿交回的。

以上第1项是物权法的规定，或者是对于农村土地承包法的补充规定。是针对已经发生承包关系的特殊耕地和草地的调整。根据物权法立法专家的解读，“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的”的规定是个指导性意见。出现这种特殊情形也不能百分之百要调整。

倘若耕地和草地部分地因自然灾害严重毁损，对于承包人影响不大，或许不调整。比如说，一户牧民家中分到数百亩草地，毁损几亩影响不大。或者说，一户农民家中的承包地很多，家中很多人外出打工，承包地荒废了不少，这种情势下也不一定调整。一则是少量的耕地严重毁损对于他家里影响不大，二则是他家承包土地有违约的事实。从调整承包耕地和草地的程序来看，如村民会议未通过、乡镇主管部门未批准也不行。

以上第1项～4项是农村土地承包法的规定，法律赋予新增人口以优先权，对于未成立承包关系的权利人，可以优先于耕地和草地部分地因自然灾害严重毁损而调整承包地的申请人。这三项规定很好，但物权法没有同样的规定。

所谓“小调整”，主要对象不是第1项，而是第2项～4项。因自然灾害严重毁损而调整承包地的概率很小，且限制性条件较多。因新增人口未成立承包关系的权利人，人数较多，且从来没有享受过承包权，限制条件较少。

第二，表示“大稳定，小调整”的对象是耕地和草地。

之所以将耕地和草地列为“大稳定，小调整”的对象，是有客观原因的。对于林地，即使是因自然灾害而严重毁损，也不允许调整。因为林业“专地专用”的政策性强，不容易歇业和转业，生产经营周期长，收益慢，承包期也较长，一般没有预留的机动林地、依法开垦的林地、承包方依法或自愿交回的林地等。所有这些，没有耕地和草地那么容易列为“大稳定，小调整”的对象。

稳定林地承包经营权，有利于调动承包人植树造林积极性，鼓励对林地的长期投入和保管，防止乱砍滥伐，保护生态环境。林地一般作为增收的手段，不象耕地那样，属于农民基本的生活保障。林地每亩单位的政府补贴也没有耕地和草地那么多，为国家减少了负担。

第三，表示普通法的规定不敢对于特别法的规定进行修正。

物权法是普通法，物权法本条款是普通物权法。农村土地承包法、土地管理法、草原法等法律是特别法，其中的条款是制度物权法。按照立法法的规定，下位法的规定不能违反上位法的规定，普通法的规定不能违反特别法的规定，故不敢对于特别法关于“长期承包制”的规定进行修正。尽管物权法的颁布实施晚于农村土地承包法、土地管理法、草原法等法律的颁布实施，对于特别法关于“长期承包制”的规定进行修正也难，除非上述特别法修正过后才能实行。

在有限的范围内和立法资源条件下，物权法只能与农村土地承包法、土地管理法、草原法优势互补。本条款之“大稳定，小调整”的规定，弥补了以上法律的不足之处，也有特定的适用范围。

第四，没有认识到过长承包期对于现阶段承包制的影响。

简单说吧，关于土地管理这桩事情，本身是个宏观控制的范畴，起码包括初期管理、中期管理和后期管理这几个阶段。这几个阶段，需要进行全员、全过程、全方位、全要素的全面质量管理。分配土地，确立承包关系，这是初期管理的事情。调整承包地等是中期管理和后期管理的事情。有一些可以肯定的是，对于承包地的管理，期限越长所发生的不确定因素就越多，对于管理的质量和要求就越严格。长期承包制无异于带来许多问题，但没有认识到过长承包期对于现阶段承包制的影响。

早期的承包制目标指向交皇粮国税之类的经济责任，物权法颁布时已经不存在了。那么，有的人拿着责任田不种，反而可以出租谋利，有的人想种田而无田可种，这不是反物权化方针政策吗？问题很多，此处不赘述了。

二、调整政策与物权化方向

几种承包地调整政策的物权化方向大体上可以归纳为以下几种形式：

1．承包地调整政策的主旨

本法本条第1款的规定是“承包期内发包人不得调整承包地”，这是承包地调整政策的主旨，是相对性的规则，不是绝对性的规则。申言之，一般情势下、原则上和相对大多数承包地而言“承包期内发包人不得调整承包地”。

承包地调整政策的主旨，是与法定的调整程序联系在一起的。农村土地承包法和草原法也有同样的规定。如草原法第13条第2款的规定是“在草原承包经营期内，不得对承包经营者使用的草原进行调整；个别确需适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”第一句的意思，就是“承包地调整政策的主旨”的中心思想。

2．依不可抗力因素而调整承包地

本法本条第2款的规定是“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”

农村土地承包法第27条第2款规定了依不可抗力因素而调整承包地和法定程序：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其规定。”

自然灾害严重毁损承包地，是突发性不可抗力因素的自然灾害事件，这是承包人克服不了的危害性因素，继而对承包合同的履行义务产生了不可逆转的负面影响。依据合同法、民法通则相关法定的“不可抗力因素”免责条件，受灾的承包人接受社会救济、集体救济和法律救济，是人道主义精神之所在。如果从人道主义立场出发，理论上是不应当设置苛刻的救济条件的，以上两个“三分之二”和“承包合同中约定不得调整的，按照其规定”的条件，似乎是过于苛刻了些，适当放宽一些也是“小公共利益”物权化方针的客观要求。

这里的自然灾害，主要指洪水、泥石流、地震、地陷、山崩、雪崩、海啸、河水改道、沙漠化、荒漠化等类自然灾害造成的毁损承包地事件。自然灾害程度不同，对于承包地的毁损程度不同，对于是否调整承包地有直接的关系和可参考的条件。

但是工业化社会中对于承包的耕地和草地毁损更加严重的是环境污染因素，人为的土壤污染、水源污染、空气污染、固体与颗粒物污染等环境污染，往往发生的频率和危害性更大，调整承包地的理由更加充足。现行的法律对此关注不够。自从二战以来，人类社会的土地问题总结为两大问题：一是滥用权利和圈地运动，二是土地的环境污染与生态危机。对于污染土地者进行行政处罚和赔偿损失是一个方面，另外一个方面是调整土地使用权，使得弱势者的权益得到应有的尊重与保护。

3．承包地调整政策的宽松环境

农村土地承包法第28条的规定是比较宽松承包地调整政策：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新承包人：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”

以上三大类可供新增人口调整的承包地是根据集体经济组织的现实条件度身定做的，调整的思路开阔，实用性一般是很好的。本条款虽然没有直接点明以上三大内容，而“…等特殊情形”的规定应当包括这三大类可调整的承包地。

4．可能是更加宽松环境的承包地调整政策

如果用泛指的办法来规定承包地调整政策，其概念的外延会不确定性地适当扩大。土地管理法第14条第2款的规定可能是更加宽松环境的承包地调整政策。

土地管理法的规定是：“在土地承包经营期内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民委员会2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级以上人民政府农业行政主管部门批准。”这里并没有提及到什么先决条件，意思是经过法定程序令村民委员会2/3以上成员或者2/3以上村民代表满意就行了。

法律对于承包地的调整都是简略的，一些中央的政策对于承包地的调整则更加详细。如果中央的政策没有明确规定废止，还是应当参照实行。承包地调整政策，主要是指承包地及其权利人的政策性物权，许多是“从群众中来，到群众中去”和“从实践中来，到实践中去”的实验主义物权，更有指导意义和普及作用。

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