第508章当代物权法百科全书小辞典初稿502-1

当代物权法百科全书小辞典初稿502-1

承包地调整政策宽严相济的历史沿革

承包地调整政策宽严相济，指运用一般均衡理论、均田制理论、否定之否定规律和实事求是原则来正确评估承包地调整政策的可行性，使其达到宽严相济、公平合理的规范化法制程度。“大稳定，小调整”是整体性的大政方针，在某些历史阶段可能会有微调措施。承包地调整的科学性、可靠性和合理性能够完善承包人之间的物权关系，关键在于要吸取教训将这件事情当作头等大事来抓紧抓好。

一、立法条件与社会背景

本条款给定了两个前提条件：一是于一般情况下“承包期内发包人不得调整承包地”，这是出于承包权的长期性、稳定性考量才定夺的物权化方针，立法者认为这是很有必要的；二是于特殊情况下“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理”，这是出于困难救济、司法救济和相对均衡原理考量而另行安排的物权化方针，立法者认为一切从实际出发是很有必要的。这等于是2002年9月出台的农村土地承包法关键政策的一个翻版，总体上叫做“大稳定，小微调”。既然2007年3月出台的物权法将此再一次得到确认，那么，农民阶级理解的要执行，不理解的也要执行。

本条款包含的意思，就是“耕地承包期30年相对不变”、“草地承包期30年至50年相对不变”和“林地承包期30年至70年（或更长期）绝对不变”。这种物权政策格式，有两个威权化指向：一个是将早期的承包期“三地”统一为由15年期分别扩大至30年、30年～50年、30年～70年或更长，耕地承包期扩大至2倍水平，草地承包期扩大至2倍至3。3倍以上水平，林地承包期扩大至2倍至4。6倍以上或更长水平；二个是将以前村民自治调整权收回成命，非严重自然灾害等特殊情况发生，发包人不得调整承包地。这种物权政策格式是“加倍的承包期+减少调整承包地的对象”。

承包地调整政策是与土地承包期密切相关的重要因素。按照经济学和物权法一般均衡原理推导应当是：当承包期较短时，可以增加一些限制性条件，适当减少调整承包地的对象；当承包期较长时，可以减少一些限制性条件，适当增加调整承包地的对象。但是，30年来的承包迹象表明，却是承包期越来越长，并且是不断减少调整承包地的对象。我们要的是法制民主化和法制科学化，要的是在保护老集体成员承包权益基础上兼顾新集体成员及其他弱势者的合法权益，不光是关注自然灾害对承包者权益的影响，还要关注其他各种因素对于承包地调整的联动作用。

承包地调整政策与土地承包期挂钩，经历了以下几个阶段：

一是萌芽阶段（1982。1。1～1983。12。31），未定承包地调整政策并未定土地承包期。1982年1月1日****中央批转《全国农村工作会议纪要》，正式下令推广包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户、到组，包干到户、到组等各种责任制。在这两年左右时间内，中央政策上没有明确规定土地承包期和承包地调整政策，形成了“弹性承包期”和“弹性调整承包地”的普遍现象。

这一阶段，人民公社并没有撤社建乡，原组织关系和三大生产要素未变，变的是在农忙时候的生产形式和分配形式。以上诸如小段包工定额计酬、专业承包联产计酬、联产到劳、包产到户、到组，包干到户、到组等方式，早在承包制之前就已经不同程度地在各地农村存在，但主要是在农忙季节中实行一下，也不分田到户。

二是起步阶段（1984。1。1～1993。10。31），初定承包地调整政策并初定土地承包期，在宽严两个方面徘徊。1984年1月1日****中央《关于一九八四年农村工作的通知》首次提出土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。同时规定，在延长承包期以前，群众有要求调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。

1993年11月5日中央又提出“增人不增地，减人不减地”的政策。1990年12月1日中央规定，提出了许多针对性的调整政策：地块过于零散不便耕作的，可以按照基本等量等质的原则适当调整。因基建占地、人口变动等确实需要调整的，也要从严掌握。少数确有条件发展农业适度规模经营的地方，根据群众的意愿，可以因地制宜地作适当调整，但决不可不顾条件强行摊派。但是，上述《通知》“在15年以上”之土地承包期仅实行10年，却被中央“再延长30年”的新政代替。

三是政策与法制衔接阶段（1993。11。5～），法定承包地调整政策从严并法定土地承包期延长。1995年3月28日***批转农业部意见，首次提出“把土地承包期再延长30年”的号召，并提出了许多系统性的调整政策：因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期；如地少人多的组级集体经济组织绝大多数农民农民愿意在全村范围内进行重新调整的，经县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可进行；对于确因人口增加较多、集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决；也可以按照“大稳定，小调整”的原则，经集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地，但“小调整”的间隔期最短不得少于5年。

1997年8月27日中央决定：根据实际情况，在个别农户之间小范围调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行调整；二是不得利用“小调整”提高承包费、增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或者村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝对不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年更新一次承包地。

在这个时段的法制期，法制建设方面也有一些大的动作，从《土地管理法》第14条到《草原法》第13条、《农村土地承包法》第27条、第28条，直到《物权法》第130条本条款，对于承包地调整作出了原则性的规定。总体上还是维持“大稳定，小调整”的物权政策不变。《农村土地承包法》第20条、《物权法》第126条分别一致地对于耕地30年、草地30年至50年、林地30年至70年（特殊的还可以延长）的各种承包期进行了统一规定。

关键在于，过去的农村土地承包机制是“债权型”的，农民在承包合同中包含有向国家交粮或交粮款、向集体交提留款和其他的杂费，故称之为“农业生产经营承包责任制”。2006年起，全国的农业赋税政策大调整，由过去的“债权型”的农用土地承包机制改变为“物权型”以及“享用型”、“补贴型”农用土地承包机制，并且弃农经商、弃农务工和导致人为搁荒地的现象越来越多，逻辑上或者法理上是应当相应的缩短承包期限、或者加大调整力度的。不幸的是，现行的法律有些刻舟求剑，并没有总结经验、与时俱进、加大调整力度。

二、立法意图

为了让大家了解本条款承包期“长期不变”的内容，首先须得了解其出台的意思表示。

有关立法专家给出的立法理由如下：

赋予农民长期而有保障的土地使用权，保持农村土地承包关系的长期稳定，是将承包经营权物权化的立法宗旨和指导思想。在相当长的时期内，土地不仅是农民的基本生产资料，而且是农民最主要的生活保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。稳定土地承包关系，是党在农村政策的核心内容。对承包土地频繁调整，一不利于土地承包关系的稳定，不符合承包经营权物权化的要求；二不利于农民对土地的长期投入，容易造成短期效应，导致对土地生产力的破坏。

同时也应当看到，耕地的承包期为30年，草地的承包期为30年至50年，在这样长的承包期内，情况可能会发生很大的变化，完全不允许调整承包地也难以做到。如果出现个别农户因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形时，仍然不允许对家庭承包地进行必要的调整，将使一部分农民失去土地。在目前农村的社会保障制度尚不健全、实现非农就业尚有困难的情况下，将使这部分农民失去最基本的生活来源，既有悖社会公平，也不利于社会稳定。因此，在特殊情况下，应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的调整。

以上两段文字，是从两个方面来说明立法意图的。一是强调“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，保持承包经营责任制的稳定性；二是表示赞同“在特殊情况下，应当允许按照法律规定的程序对个别农户之间的承包地进行必要的调整”。

不过，《物权法》的规定完全是《农村土地承包法》第27条的一个翻版。《物权法》经过了13年的酝酿、8稿定谳，对于“稳定性”问题情有独钟，而对于“特殊情况”和新的形势新物权关系却是关注不够。《物权法》关于承包地调整的内容不及《农村土地承包法》的全面，因为《农村土地承包法》第28条的“三大调整范围”并没有涉及到。仅仅用“等特殊情形”作结，说明了对于“三大调整范围”的重要意义至少是不重视的。

所谓“三大调整范围”，就是针对承包期限长和应对新增人口等所产生的新形势、新矛盾、新特点进行的相对公平合理的调整。其内容是“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口”：（1）集体经济组织预留的机动地；（2）通过依法开垦等方式增加的；（3）承包方依法、自愿交回的。以上“三大调整范围”，其调整力度远比自然灾害的调整力度大，应当是解决承包地物权矛盾的较好、较宽松的途径。

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