第256章当代物权法百科全书小辞典初稿252-1

当代物权法百科全书小辞典初稿252-1

政策性物权的优先效力

一、基本理念

政策性物权的优先效力，系指以政策法规来补充制度物权法的规定，或者纠正普通物权法、担保物权法中不合时宜、不切实际的规定，从而产生优先适用的效力。

政策性物权与制度性物权是交叉性概念。其是制度性物权的一个分支，但有独立的物权体系，对于制度性物权起辅助性补充规定，从而充分发挥其应有的实用效力。

政策性物权的优先效力，亦称制度化物权的优先效力，是制度物权法确定的比较优势的效力，它基本侧重于自然资源物权和重要产业资源的“国家优先”地位，即国家甚至可以不用花费或者很少投入便可获得相应的财产权。如土地、河流、矿藏、海域、无线电频谱、文物、野生动植物、种质资源等等重要的资源，以及关系国计民生和国家安全的产业，实现一贯制的“国家优先”或者“公共利益优先”政策才是正确的。

但是，当公共利益的物权同其他方面的物权发生冲突时，就需要重新规范与调整物权关系、法锁关系、信托关系、排他关系与法律关系、社会关系，具体工作由物权政策来完成任务。诚然，物权政策不全是规定政策性物权，只不过是很多时候很多情势下拿定政策性物权的方案出来公之于众，并用强制性手段来解决执行中的具体问题。关键在于，倘若物权政策与现行的法律牴牾，或者不符合公开、公平、公正、合理原则，或者执法不严、违法不究，那么，物权政策与政策性物权的效力就一定会受到影响。

事关公共利益的物权、国计民生类物权等政策性物权，与其他民间物权也有很大的比较优势，这种“先入为主”的物权以法定形式沿袭了数千年，又是最先成立和最稳定的物权之一。其中，“国家优先”的物权，是最大宗、最稳固和最最优先发展的物权。此外，国家税收的财产也是关系国家财政物权的政策物权，是以削弱、剥夺民间财产的方式获得的政策性物权，也是“国家优先”的物权，是最大宗、最稳固和最最优先发展的物权，只不过它属于债物权而已。

集体土地统辖共有权的设立、行使、变更、转移、保护、消灭与规范、调整等一整套物权流程，是以政策性物权和技术性物权相结合而成就的，特殊物权法和一般物权法的交互作用是守法和执法的要点之所在。

1．政策性物权

政策性物权，就是制度化物权、制度物权法的物权，主要适用于公有物权或者公共物权、大宗物权与最优先级的物权，表现出最强劲的排他权、对世权、溯及权与追击权，一般是不受诉讼时间限制的特别保护之类的高级物权。

政策性物权涉及到宪法、行政经济法、专门法和行政法规、部门与地方法规、条例、条令、规章、政策等特别法的各个层次，土地类政策涉及到各个层次的政策，具有专业化、网络化、系统化、制度化和倾向性、强制性等特征，具有公示力、公信力、公权力、强制力、威权力、执行力等方面全部优于技术性物权的优势地位。

它是制度物权法中特种物权的一个品种，多数不存在于法律、法规之中，而是存在于政府的政策法规之中，对于普法、执法中或者现实中存在的某些焦点、难点问题进行具体的规定与规范，弥补现行法律法规不周全的缺憾。譬如，政府因公共利益而征收单位、个人的不动产，法律法规作出了抽象的概要的规定，而具体的一些细节、一些征收、拆迁办法与补偿办法、补偿费标准和相关具体事项等，需要政策性物权来加以补充，使得物权关系人的权利与义务处于圆满状态。

2．政策性物权的效力

政策性物权的效力，是依托立法权、统治权一般以命令式形式强制性行使权利、履行义务的效力。这就是政策性物权的一般效力。

在不与宪法、行政法牴牾的前提下，政策物权的效力优于普通物权、担保物权的效力。这就是政策性物权的优先效力。

西方的物权法完全是微观物权法，只限于一般物权法之普通物权法，一般物权法之担保物权法几乎是不涉及到，这从理论上到实践上已经乏善可陈。中国物权法是宏观物权法，以一般物权法之普通物权法和担保物权法为基础，融入了制度物权法即政策物权法的重要内容。

运用宏观物权法的系统工程分析法不难发现，政策性物权的刚烈性、强制性和定向性、统一性全部优于技术性物权，在公示力、公信力、公权力、强制力、威权力、执行力等方面全部优于技术性物权。就是说，制度物权法所确定的物权全部优于普通物权法和担保物权法所确定的物权，特殊物权法所确定的物权全部优于一般物权法所确定的物权。因此上，政策性物权是最优化和最优先的物权，政策性物权关系和法律关系、法锁关系、信托关系、社会关系全部是非一般的关系，政策性物权的法律效力优于技术性物权的法律效力。

政策性物权有很多特征与优点，如法律保护的重点突出、目标明确、通俗易懂、责任清晰，以及公示力、公信力、公权力、强制力、威权力、执行力等方面很有特色。其中，仅关于土地资源类法律、法规、法令、条例、规章、政策多达300多部以上，形成极其周密而完整的政策性物权体系，弥补了法律、法规过于抽象而不周全、不具体的缺陷，起到了很好的实际效果。不过，有一些政策性物权体系是逐步完善的，也有一些是立法程序不透明和法的质量不如人意，需要加以改进。

二、一般分析

1．政策性物权是泛物权

说到政策性物权，很多人是不理解的，包括一些保守的法学家在内。其实，古今中外，从古罗马法、古日耳曼法、古印度法到现代的大陆法，从中国的古封建法到民国法、中华人民共和国法，均不同程度地保留了一些“国家优先”的物权，如矿产资源、原始森林、河流、海洋、港口和公有（国有）土地的物权，这些自然资源（又称自然力）所有权铁定了归国家所有，并且是第一时间、第一层次确定了的优先级物权。某些公共利益类物权，是从平衡物权中找出可以倾斜的物权，然后再实现新的平衡。古罗马帝国、日耳曼帝国的国家物权，城市物权、教会物权一直是明显优先于其他的物权，特别是土地和其他自然资源类物权是如此。中国从奴隶社会到封建社会各个时期，也总是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”国家利益高于集团、个人的利益。

无论是东方国家还是西方国家，“国家财产神圣不可侵犯”这个所有权绝对论是可以成立的，而“私有财产神圣不可侵犯”这个所有权绝对论是不可以成立的。理由很简单，这是因为国家所承受的社会责任、义务远远大于任何经济组织和个人，国家所承受的国防、政治、教育、文化、卫生、经济和公共利益、公众福利的责任和义务是最大最大的，因此上，国家需要寻求相对应的权力、利益，才能实现国家责任、义务与国家权力、利益的相对平衡。俗话说，“皮之不存，毛将焉附？”，“大河流水小河满”。既然国家的社会责任、义务、权力、利益是崇高的绝对的，“国家财产神圣不可侵犯”就是绝对的了。虽然经济组织和个人也有这样那样的责任、义务，但每一个人都不同程度地享受了国防安全、公共产品各方面的服务和实惠，必然要履行为祖国作回报、作奉献的义务，企业、个人为自觉地为国家交税是其中的义务之一，服从于国家公共利益的需要而被政府征收房屋、土地使用权等“被优先效力”，同样是公权对于私权的削弱与剥夺。越是往后现代工业社会发展，私有财产被征收、被征用的概率越大。各种迹象表明，“私有财产神圣不可侵犯”是根本行不通的。西方国家中世纪以来，有些不知天高地厚的法学家穷嚷嚷“私有财产神圣不可侵犯”、“私有财产绝对论”，最后不了了之，而代之以“所有权相对论”、“所有权限制论”就是明证。

某些自然资源类物权，是几千年来几乎一成不变的国家优先级物权，这些物权具有传承性，或者说是政策的传承性、政策物权的传承性都行。几千年来，官府衙门不仅仅依据自身的权力打造了大量的垄断性物权，而且有些物权是专属的、专有的或专控的物权，甚至于某些物权是对于民间不流转、不对接而完全绝对封闭的。所有这些，均建构了特权式、垄断式、政策式、传承式的特定优先级物权。

古今中外的罗马法学家、物权法学家不太愿意揭露政策性物权、国家优先级物权的真面目，或者是出于“自保”免遭官府追究，或者是研究的火候不到位，或者是明知其隐情而不敢理论，无论他们选择什么样的沉默，政策性物权、国家优先级物权是客观存在不可回避的。

2．政策性物权是另类制度物权

一般而论，整个物权体系中，分为普通物权、担保物权和制度物权三大板块。其中，制度物权包括了政策物权在内。

制度物权一般是由法律规定的带有全局性或者重要性的特殊物权，属于制度物权法的范畴。政策物权一般是由政策规定规定的带有全局性或者重要性的特殊物权，属于政策物权法的范畴。由于制度物权法的相关内容是抽象性的，需要政策物权法来作具体规定，于是就形成了大制度物权与小制度物权、抽象制度物权与具体制度物权几种形式并存的现象。

由政策物权法重新规范与调整的主要是不动产物权。其中，调整幅度最大的是集体的土地所有权。宪法、土地管理法、物权法等十几部法律均统一规定了“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”，至于如何正确行使和限制集体的土地所有权，则没有明确规定或者规定不具体。

政策物权法虽然也承认了集体的土地所有权，但所制订的政策法规，包括了一系列限制性、禁止性规定。规定农用地指定承包占有，专地专用，集约用地、节约用地、保护耕地，水土保持与合理用地；禁止集体及其个人买卖土地，禁止占用基本农田修建集体或个人的房屋，禁止私人的房屋和宅基地随意抵押和转让，禁止抵押承包地和改变所有权性质，禁止占用耕地修建坟地和改为宗派祠堂用地，禁止荒废和破坏土地等等。全世界的土地所有权，相信中国集体的土地所有权的限制性条件是最多的，主要是政策物权法作出了重新规范与限制，同时反映了集体的土地所有权是虚权，其土地用益物权和土地统辖共有权才是实权。

第256章 当代物权法百科全书小辞典初稿252-1

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